C-185/23 BONUL

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:     9 juni 2023
Schriftelijke opmerkingen:                     26 juli 2023

Trefwoorden: kennisneming van gerubriceerde informatie, ingetrokken veiligheidsmachtiging

Onderwerp:

•            Artikel 240, lid 3, artikelen 267 tot en met 276, artikel 288, lid 4, artikel 291, lid 1, en artikel 346, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: „VWEU”).

•            Artikelen 47, 51 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

•            Overweging 3, artikelen 1 en 11, artikel 15, lid 3, en artikel 16, lid 3, van het besluit van de Raad van 23 september 2013 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie (2013/488/EU) (PB 2013, L 274, blz. 1; hierna: „besluit 2013/488”) en bijlage V daarbij.

Feiten:

Verzoekster is een Slowaakse vennootschap met beperkte aansprakelijkheid en heeft op 6 september 2018 van de Nbú een veiligheidsmachtiging voor een vestiging verworven krachtens welke zij gerechtigd is om kennis te nemen van gerubriceerde informatie met de rubriceringsgraad „Prísne tajné” (strikt geheim), alsmede om materiële en elektronische gerubriceerde informatie met de rubriceringsgraad „Tajné” (geheim) over te dragen en om dergelijke informatie met de rubriceringsgraad „Tajné” (geheim) op te stellen. Op 15 november 2018 heeft de Slowaakse veiligheidsdienst (Nbú) een veiligheidsmachtiging voor een vestiging met betrekking tot informatie met de rubriceringsgraad SECRET UE/EU SECRET afgegeven.

Vervolgens heeft de Nbú uit verschillende bronnen van niet-gerubriceerde informatie vernomen dat (i) jegens verzoekster of jegens leden van haar raad van bestuur een onderzoek naar verschillende strafbare feiten is ingesteld, (ii) verzoekster overeenkomsten heeft gesloten met entiteiten die ervan worden verdacht criminele activiteiten te hebben verricht en dat zij atypische geldbedragen aan deze entiteiten heeft betaald en (iii) verzoekster ervan werd verdacht banden te onderhouden met een andere entiteit, waarmee zij gezamenlijk zou hebben deelgenomen aan aanbestedingen van economische aard zonder te hebben bekendgemaakt dat zij onder gemeenschappelijke zeggenschap staan. De Nbú heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen over een deel van deze informatie, maar niet over de verschillende gerubriceerde bewijsstukken of de daarin vervatte informatie. Verzoekster heeft alleen toelichting gegeven op de informatie die door de Nbú aan haar is doorgegeven.

Op 25 augustus 2020 heeft de Nbú bij besluit vastgesteld dat verzoekster niet kan worden aangemerkt als een entiteit die vanuit het oogpunt van de beveiliging betrouwbaar is, aangezien zij een veiligheidsrisico vormt. Op die grondslag heeft de Nbú de veiligheidsmachtiging voor een vestiging van 6 september 2018 en bijgevolg ook die van 15 november 2018 ingetrokken. Verzoekster heeft bij de commissie bezwaar tegen het besluit van de Nbú gemaakt en heeft daarbij aangevoerd dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om het dossier van de Nbú in te zien en om kennis van de inhoud van de gerubriceerde bewijsstukken te nemen. Verzoekster heeft tevens vraagtekens geplaatst bij de feitelijke vaststellingen en de juridische beoordelingen die door de Nbú zijn verricht op grond van de niet-gerubriceerde informatie. Dit bezwaar is afgewezen, hiertegen heeft verzoekster beroep ingesteld.

Overweging:

Verzoekster voert aan dat zij het dossier van de Nbú niet heeft kunnen inzien en geen kennis van de inhoud van de gerubriceerde bewijsstukken heeft kunnen nemen. Haar advocaat heeft pas na de betekening van het besluit van de Nbú om instemming met de terbeschikkingstelling van deze stukken kunnen verzoeken. Verweerster benadrukt dat het bestreden besluit door de rechter kan worden getoetst en dat de rechter daartoe kennis neemt van alle stukken, met inbegrip van de gerubriceerde bewijsstukken.

De verwijzende rechter stelt vast dat een veiligheidsmachtiging voor een vestiging een aanduiding omvat van de hoogste rubriceringsgraad van de gerubriceerde EU-informatie waartoe de houder van deze machtigingen toegang heeft. De verwijzende rechter concludeert dat besluit 2013/488 ertoe strekt aan de lidstaten specifieke verplichtingen met betrekking tot de screening van contractanten op te leggen. Aangezien dit besluit overeenkomstig artikel 288, lid 4, VWEU in zijn geheel bindend is voor alle lidstaten, zijn de nationale autoriteiten verplicht om bij de afgifte en de intrekking van veiligheidsmachtigingen voor een vestiging rekening te houden met de uit dit besluit voortvloeiende verplichtingen. Overeenkomstig artikel 291, lid 1, VWEU nemen de lidstaten alle maatregelen en procedures waarin het nationale recht voorziet om de betreffende rechtshandeling ten uitvoer te brengen. De verwijzende rechter merkt op dat het Slowaakse nationale recht niet voorziet in specifieke procedures inzake de afgifte van een veiligheidsmachtiging voor een vestiging voor de doeleinden van besluit 2013/488. Een screening wordt volgens de nationale procedureregels verricht met het oog op de afgifte van een veiligheidsmachtiging voor een vestiging overeenkomstig het nationale recht. Krachtens een dergelijke machtiging wordt aan de betrokken ondernemer een veiligheidsmachtiging voor een vestiging met de passende rubriceringsgraad voor EU-informatie afgegeven.

Volgens de rechtspraak van het Hof is het recht op een eerlijk proces er niet alleen op gebaseerd dat kennis kan worden genomen van de redenen voor een gegeven bestuurlijk besluit, maar tevens dat toegang wordt verschaft tot alle informatie in het dossier waarop de betrokken bestuurlijke autoriteit zich heeft gebaseerd. Deelnemers moeten kennis kunnen nemen van alle bewijzen en adviezen die aan de rechter zijn voorgelegd teneinde invloed uit te oefenen op zijn beslissing en standpunten over de ingeroepen bewijzen uit te wisselen. Volgens de rechtspraak van het Hof kan het recht op toegang tot het dossier niettemin worden afgewogen tegen belangen die verband houden met de nationale veiligheid maar mag een dergelijke afweging niet tot gevolg hebben dat het recht van verdediging elk nuttig effect verliest doordat aan de belanghebbende of zijn raadsman zelfs de wezenlijke inhoud van de overwegingen waarop het betreffende besluit is gebaseerd wordt onthouden. In zijn rechtspraak lijkt het Hof te hebben benadrukt dat de rechter verplicht is om aan een deelnemer aan een procedure toegang te verlenen tot de specifieke informatie die hij van de bij de zaak betrokken bestuurlijke autoriteit heeft ontvangen maar niet tot het volledige dossier waarin deze informatie is opgenomen.

Prejudiciële vragen:

1. Moet artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt wanneer een rechterlijke instantie van die lidstaat een rechtmatigheidsbeoordeling verricht van een besluit van een bijzondere commissie van het parlement van die staat die als bezwaarautoriteit heeft ingestemd met een bestuurlijk besluit van de nationale beveiligingsinstantie waarbij ten aanzien van een rechtspersoon

– eerst een veiligheidsmachtiging voor een vestiging die toegang geeft tot gerubriceerde informatie overeenkomstig het nationale recht is ingetrokken (aan die rechtspersoon is ontnomen) en tegelijkertijd, en uitsluitend als gevolg van de intrekking van die machtiging, tevens

– een dergelijke machtiging die aan die rechtspersoon is afgegeven met het oog op toegang tot informatie die is gerubriceerd als „SECRET UE/EU SECRET” in de zin van artikel 11 van het besluit van de Raad van 23 september 2013 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie (2013/488/EU) en bijlage V daarbij, zoals gewijzigd, is ingetrokken (aan die rechtspersoon is ontnomen)?

2. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:

moet artikel 47, eerste en tweede alinea, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling en een nationale praktijk volgens welke

a) in een besluit van de nationale beveiligingsinstantie strekkende tot intrekking (ontneming) van de genoemde machtigingen geen melding wordt gemaakt van de gerubriceerde informatie die deze autoriteit ertoe heeft gebracht aan te nemen dat aan de voorwaarden voor intrekking (ontneming) is voldaan en in een dergelijk besluit slechts wordt verwezen naar het betreffende in het dossier van deze autoriteit opgenomen stuk dat die gerubriceerde informatie bevat,

b) de belanghebbende rechtspersoon geen toegang heeft tot het dossier van de nationale beveiligingsinstantie en tot de verschillende stukken die de gerubriceerde informatie bevatten die deze autoriteit ertoe hebben gebracht te concluderen dat het gerechtvaardigd is om de genoemde machtigingen in te trekken (te ontnemen),

c) toegang tot een dergelijk dossier en dergelijke stukken kan worden verkregen door de advocaat van de belanghebbende rechtspersoon, zij het uitsluitend wanneer het hoofd van de nationale beveiligingsinstantie of, in voorkomend geval, een andere autoriteit die deze stukken aan de nationale beveiligingsinstantie heeft overgelegd daarmee heeft ingestemd, maar de advocaat, ook nadat een dergelijke toegang is verkregen, verplicht is om de inhoud van het dossier en de stukken geheim te houden,

d) de rechterlijke instantie die de rechtmatigheidsbeoordeling ten aanzien van het in de eerste vraag beschreven besluit verricht evenwel volledige toegang tot het dossier en de stukken heeft?

3. Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: moet artikel 47, eerste en tweede alinea, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het de rechterlijke instantie die de rechtmatigheid van het in de eerste vraag beschreven besluit beoordeelt, rechtstreeks toestaat (of, eventueel, aan haar opdraagt) om de wettelijke regeling en de praktijk beschreven in de tweede vraag niet toe te passen en aan de belanghebbende rechtspersoon of aan zijn advocaat toegang te verlenen tot het dossier van de nationale beveiligingsinstantie en, eventueel, tot de stukken die de gerubriceerde informatie bevatten, indien deze rechterlijke instantie dat noodzakelijk acht om het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een procedure op tegenspraak te waarborgen? 4. Indien de derde vraag bevestigend wordt beantwoord: moet artikel 51, leden 1 en 2, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat de bevoegdheid van de rechterlijke instantie om toegang te verlenen tot het dossier en, eventueel, tot de stukken in de zin van de derde vraag alleen geldt – voor de delen van het dossier of de stukken die informatie bevatten die relevant is voor de beoordeling van de industriële beveiliging in de zin van artikel 11 van besluit 2013/488/EU van de Raad en bijlage V daarbij, of dat deze bevoegdheid ook geldt – voor de delen van het dossier of de stukken die informatie bevatten die uitsluitend relevant is voor de beoordeling van de industriële beveiliging in de zin van het nationale recht, dat wil zeggen op een gebied dat verder reikt dan de werkingssfeer van de voorwaarden van besluit 2013/488/EU van de Raad?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C-159/21; Berlioz Investment Fund, C-682/15; UBS Europe e.a., C-358/16.

Specifiek beleidsterrein: JenV