C-188/10 en C-189/10 Melki en Abdeli, arrest van 22 juni 2010
Arrest van het Hof van Justitie EU (het Hof) van 22 juni 2010, in de zaken C-188/10 en C-189/10, Melki en Abdeli. Betrokken departementen V&J, DEF, BZK Sleutelwoorden Artikel 67 VWEU, Vrij verkeer van personen, opheffing grenscontroles, identiteitscontroles aan de Schengenbinnengrens. Artikel 267 VWEU. Beleidsrelevantie De uitspraak is relevant voor twee onderwerpen die inhoudelijk niet gerelateerd zijn: a) Het Hof heeft bepaald dat afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen van het Schengengebied geen afbreuk doet aan de uitoefening van politiebevoegdheden van bevoegde instanties, mits hun effect niet hetzelfde is als van een grenscontrole. Alleen in dit laatste geval is zij verboden. Om te bepalen of de identiteitscontrole hetzelfde effect heeft als grenscontrole moet worden gekeken naar het doel van de regeling die de controlebevoegdheid beschrijft, de territoriale werking, en de wijze waarop de bevoegdheid in de nationale regeling is ingekaderd. b) Het Hof heeft daarnaast bepaald dat een nationale tussenprocedure voor constitutionele toetsing de nationale rechter niet mag beletten ook prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van EU-recht aan het Hof. Dit deel van de uitspraak is relevant indien in het Nederlandse procesrecht een nationale ‘prejudiciële’ procedure zou worden geïntroduceerd maar ook voor een eventuele introductie in Nederland van rechterlijke toetsing van formele wetten aan de Grondwet (‘constitutionele toetsing’).
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De aanleiding voor deze zaak was de aanhouding van twee Algerijnse illegalen in Frankrijk door de Franse politie tijdens een identiteitscontrole 20 km vanaf de grens met België. Zij betwisten de rechtmatigheid van de aanhouding omdat deze in strijd zou zijn met het EU-recht dat immers controles bij de binnengrenzen van het Schengengebied verbiedt. Het Hof wordt twee vragen voorgelegd: a) De tweede daarvan betreft de vraag of artikel 67, tweede lid, VWEU een dergelijke identiteitscontrole verbiedt. Het Hof wijst erop dat uit artikel 21 (a) van Verordening 532/2006 (de ‘Schengengrenscode’) blijkt dat de afschaffing van het grenstoezicht geen afbreuk doet aan de uitoefening van politiebevoegdheden door bevoegde instanties, mits die uitoefening niet het effect heeft van een grenscontrole. Daartoe onderzoekt het Hof het doel van de Franse regeling en vergelijkt deze met het doel van grenscontroles. Het doel van een grenscontrole zelf is vast te stellen of personen binnen de 20 km zone gerechtigd zijn de grens te passeren. Het doel van de Franse regeling is de controle van de wettelijk vereiste (verblijfs-)documenten Het Hof overweegt dat het feit dat de identiteitscontroles in het grensgebied worden uitgevoerd, op zich geen grond is om van een verboden grenscontrole te spreken. Het Hof vindt wel dat de Franse wetgeving een nadere omschrijving of afbakening van de politiebevoegdheid moet bevatten – met name ten aanzien van de intensiteit en de frequentie van de controles. Een dergelijke wettelijke afbakening verzekert dat in de praktijk de uitvoering van de identiteitscontroles niet het effect van een grenscontrole hebben.
b) De eerste vraag ging erom hoe de nieuwe Franse grondwettigheid-procedure zich verhoudt tot de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU. Een recente Franse wet schrijft voor dat lagere rechters met voorrang uitspraak doen over de toezending van een hun voorgelegde grondwettigheidsvraag aan de Conseil Constitutionnel (hierna CC). De achterliggende gedachte is dat de CC in zo’n geval eerst over de grondwettigheidsvraag beslist, waarna het geding bij de lagere rechter verder kan gaan met inachtneming van de uitspraak van de CC. In deze zaak had de gerezen rechtsvraag ook betrekking op de interpretatie van EU-recht (zie punt 1). Het Hof overweegt dat lidstaten op grond van artikel 267 VWEU niet een interlocutoire procedure (hierna: tussenprocedure) voor constitutionele toetsing in het leven mogen roepen, die verhindert dat de nationale gerechtelijke instanties hun rechten en verplichtingen uit hoofde van 267 VWEU kunnen uitoefenen. Dit mag noch voorafgaand aan de consultatie van het nationale constitutionele hof noch daarna. Een nationale procedure is wel verenigbaar met artikel 267 VWEU voor zover deze alle nationale gerechtelijke instanties vrijlaat om: – een prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen over elke kwestie waarin zij dat aangewezen achten en op elk moment in de procedure, zelfs na de tussenprocedure bij het constitutionele hof; – de noodzakelijke maatregelen te nemen om voorlopige bescherming te bieden van de in het geding zijnde EU-rechten; en – aan het eind van de tussenprocedure bij het constitutionele hof de nationale rechtsvoorziening buiten toepassing te laten indien zij toepassing ervan in strijd met het EU-recht achten.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten a) Het Nederlandse Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV) heeft als doel bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding en vindt plaats nabij de Schengenbinnengrenzen. Naar aanleiding van dit arrest worden de beleidsregels die betrekking hebben op de toepassing van het Nederlandse MTV verduidelijkt. Het doel en de vereisten waaraan een MTV-controle moet voldoen worden expliciet neergelegd in de regelgeving. b) Een nog in te dienen wetsvoorstel waarin een procedure wordt gecreëerd voor lagere rechters om een ‘prejudiciële’ vraag te stellen aan de Hoge Raad is, gelet op deze uitspraak, toegelaten zolang dit lagere rechters niet de mogelijkheid ontneemt een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof over EU-recht. Dit geldt ook voor een eventuele rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet. Op dit moment is dat niet mogelijk op grond van artikel 120 Grondwet. Een initiatief om de Grondwet op dit punt te wijzigen ligt voor de zogenoemde tweede lezing in de Tweede Kamer (Kamerstukken 2002-03 28331, nr 7). Een grondwetswijziging vergt namelijk een bijzondere, verzwaarde wetgevingsprocedure. De Staten-Generaal kunnen dit voorstel nu alleen aannemen met ten minste tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen (artikel 137 Grondwet).
Voorstel van behandeling De ICER zendt het arrest en het bijbehorende fiche aan de ministers van Veiligheid en Justitie, Defensie en BZK. Een vervolgfiche is niet nodig.
