C-197/11 en C-203/11, Libert ea tegen de Vlaamse Regering en All Projects & Developments N.V. tegen de Vlaamse Regering, arrest in gevoegde zaken van het Hof van Justitie van 8 mei 2013

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2013 in de gevoegde zaken C-197/11 en C-203/11,
Libert e.a. tegen de Vlaamse Regering en All Projects & Developments N.V. tegen de
Vlaamse Regering

Betrokken departementen
EZ, I&M, BZK en W&R.

Sleutelwoorden
Fundamentele vrijheden – Beperking – Rechtvaardiging – Staatssteun – Begrip
‚ overheidsopdracht voor werken’ – Gronden en constructies in bepaalde gemeenten –
Regionale regeling die voor overdracht daarvan vereist dat kandidaat-koper of kandidaat-huurder beschikt over ‚voldoende band’ met doelgemeente – Aan bouwheren en
verkavelaars opgelegde sociale last – Fiscale stimuli en subsidiemechanismen

Beleidsrelevantie
Dit arrest in twee gevoegde zaken gaat over nationale regelingen die eisen stellen in het kader van het algemeen belang van sociale huisvesting. De vraag is of die verenigbaar zijn met het primaire en secundaire Unierecht (Dienstenrichtlijn). Een procedure van voorafgaande toestemming die een ‘voldoende band’ tussen de kandidaat-koper of –huurder en de gemeente vereist, is in strijd met die vrijheden (vrij verkeer van personen, vrijheid van vestiging en vrije verkeer van kapitaal). Het beperken van het vrije verkeer van kapitaal door het opleggen van een ‘ sociale last’, zoals sociale woningbouw, aan een marktdeelnemer bij het verlenen van een bouw- of verkaveling vergunning kan echter gerechtvaardigd zijn in het licht van het algemene belang van sociale huisvesting. De regel moet dan wel geschikt en noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken (evenredigheidscriterium). Uit het arrest volgt verder dat fiscale stimuli en subsidies die  een dergelijke ‘sociale last’ moeten compenseren, staatssteun kunnen inhouden of een compensatie kunnen zijn voor het uitvoeren van een openbare dienstverplichting die op grond van de DAEB-beschikking niet hoeft te worden aangemeld bij de Europese Commissie. De nationale rechter zal dit moeten beoordelen aan de hand van de daarvoor geldende criteria waaronder de zgn. Altmark-criteria. Het Hof bevestigt dat nationale regelingen die doelstellingen van ruimtelijke ordening en sociale huisvesting nastreven niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Voor zover dergelijke bepalingen echter voorschriften bevatten die zien op de uitoefening van een dienstenactiviteit  als zodanig, dan moeten zulke voorschriften  als potentiële  belemmeringen van de vrijheden worden gerechtvaardigd door het beoogde doel en voldoen aan het evenredigheidscriterium.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In zaak C-197/11 komen Libert en anderen op tegen bepalingen van een decreet van het Vlaamse Gewest (Vlaams Decreet). Zij voeren aan dat dit decreet het recht om onroerende goederen te kopen of te verkopen in deelgemeenten beperkt en aldus in strijd is met de in artikelen 21, 45, 49, 56 en 63 VWEU en artikelen 22 en 24 van Richtlijn 2004/38/EG opgenomen fundamentele vrijheden. In zaak C-203/11 betoogt All Projects & Developments N.V. (All Projects) dat de sociale last die op grond van het Vlaams Decreet wordt opgelegd bij het verlenen van een bouw- of verkavelingvergunning in strijd is met artikelen 49, 56 en 63 VWEU en met richtlijn 2006/123 (Dienstenrichtlijn) en richtlijn 2004/18. All Projects stelt verder dat de aan deze sociale last gekoppelde fiscale stimuli en subsidie onrechtmatige staatssteun inhouden die moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Het Grondwettelijk Hof van België stelt hierover prejudiciële vragen.
Het Hof oordeelt ten eerste dat een procedure van voorafgaande toestemming waarbij de eis wordt gesteld of er sprake is van een ‘ voldoende band’ tussen de kandidaat-koper of –huurder en de gemeente in strijd is met de fundamentele vrijheden (vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal en de vrijheid van vestiging). Het Hof toetst vervolgens of deze beperkingen kunnen worden gerechtvaardigd omdat het Vlaams Decreet met het oog op de ruimtelijke ordening wil verzekeren dat personen met een laag inkomen of andere sociaal zwakkere groepen van de plaatselijke bevolking voldoende woonaanbod hebben. Dergelijke eisen inzake sociale huisvesting kunnen een dwingende reden van algemeen belang vormen. De beperkende maatregelen moeten dan wel voldoen aan het evenredigheidscriterium. De voorwaarden voor het bepalen van een ‘voldoende band’ houden naar het oordeel van het Hof geen verband met de door de Vlaamse regering genoemde sociaal economische doeleinden ter rechtvaardiging van de beperkingen. Aan deze voorwaarden kunnen, behalve de minst kapitaalkrachtige personen, ook financieel sterkere personen voldoen. Volgens het Hof gaan de maatregelen daarom verder dan noodzakelijk Het Hof gaat ook in op mogelijke alternatieve maatregelen die minder beperkend zijn dan een voldoende band tussen huurder/koper en gemeente. Zo zouden subsidies of tegemoetkomingen kunnen worden ingevoerd voor de minst kapitaalkrachtige personen zodat deze in staat zijn onroerende goederen te kopen of te huren. Het Hof benadrukt dat een regeling van voorafgaande toestemming, welke een beperking vormt op de bepalingen van EU-recht, geen rechtvaardiging kan vormen voor een discretionair optreden van de nationale autoriteiten waardoor een van de fundamentele vrijheden van hun nuttig effect worden beroofd. Een dergelijke beperking kan alleen worden gerechtvaardigd indien de regeling is gebaseerd op objectieve criteria die niet discriminerend en vooraf kenbaar zijn. Volgens het Hof gaat het in het onderhavige geval om een vage voorwaarde en is niet verduidelijkt onder welke omstandigheden zij in concreto is vervuld.
Ten tweede is het Hof van oordeel dat het opleggen aan een marktdeelnemer van een ‘sociale last’ bij het verlenen van een bouw- of verkavelingvergunning een beperking van het vrije verkeer van kapitaal en als gevolg daarvan ook een beperking van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van dienstverrichting. Of een dergelijke last in het kader van sociale huisvesting kan worden gerechtvaardigd dient de nationale rechter te beoordelen waarbij hij dient na te gaan of de regeling noodzakelijk en geschikt is voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel (het evenredigheidscriterium). Daarbij moet Ten derde spreekt het Hof zich uit over de vraag of fiscale stimuli en subsidies bedoeld omn de ‘sociale last’ te compenseren, staatssteun zijn voor zover het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Dit dient de nationale rechter te beoordelen aan de hand van de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU. Voor zover die stimuli en subsidies een compensatie zijn voor het uitvoeren van openbare dienstverplichtingen moet worden voldaan aan de zogenaamde Altmark-criteria (arrest 24 juli 2003, C-280/00 Altmark, punten 87-93). Dit en de vraag of de regeling valt onder de vrijstelling opgenomen in de DAEB-beschikking van de Europese Commissie van de aanmeldverplichting op grond van artikel 108, lid 3, VWEU, dit zal de nationale rechter moeten beoordelen.
Ten vierde oordeelt het Hof met betrekking tot de vragen of de nationale regelgeving die doelstellingen van ruimtelijke ordening en sociale huisvesting nastreven onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, dat dit niet het geval is. Tot slot gaat het Hof in op de vraag of het realiseren van sociale woningen die tegen geplafonneerde prijzen dienen te worden verkocht onder het begrip van ‘ overheidsopdracht voor werken’ vallen. Of wordt voldaan aan de hiervoor geldende criteria uit artikel 1, lid 2, sub b juncto a van richtlijn 2004/18, is ter beoordeling van de nationale rechter, omdat het Hof over onvoldoende feitelijke informatie beschikt.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten
Uit deze uitspraak volgt dat het mogelijk is om bindingseisen, zoals een ‘voldoende band’ tussen huurder/koper en een gemeente, te stellen in bestemmingsplannen indien zij gerechtvaardigd kan worden doordat zij een doel van algemeen belang nastreven en geschikt en noodzakelijk zijn om dat doel te verwezenlijken. In de zaak Libert werd het beleid van sociale huisvestiging als algemeen belang aangevoerd maar de maatregelen voldeden niet aan het evenredigheidscriterium. Daaruit kan worden opgemaakt dat bindingseisen zo beperkt mogelijk moeten worden geformuleerd en louter het doel van de rechtvaardigingsgrond (in dit geval: sociale huisvesting) mogen dienen. Het Hof merkt bovendien op dat er minder vergaande maatregelen ter verwezenlijking van sociale huisvesting mogelijk zijn zoals tegemoetkomingen en subsidies aan minder kapitaalkrachtigen en lijkt dat als het ware te prefereren.
Een procedure van voorafgaande adminstratieve toestemming met een rol van een beoordelingscommissie is op grond van dit arrest niet uitgesloten. Een dergelijke procedure is toegestaan mits de criteria waarop een dergelijke commissie zich baseert objectief, niet-discriminatoir en vooraf kenbaar zijn. Het Hof geeft daarbij aan dat de criteria een grens dienen te stellen aan de wijze van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid door de nationale autoriteiten.
Een sociale last zoals de verplichting tot het bouwen van sociale woningen, is in beginsel een beperking van het vrij verkeer van kapitaal die eveneneens kan worden gerechtvaardigd vanwege l sociale huisvesting. De nationale rechter zal volgens het Hof moeten beoordelen of wordt voldaan aan het evenredigheidscriterium. Of de compensatie via fiscale stimuli van de sociale last in overeenstemming is met de staatssteunregels moet de nationale rechter toetsen. Voor zover sprake is van het uitvoeren van een openbare dienstverplichting kan die compensatie geen staassteun inhouden als wordt voldaan aan de hand van de vier zogenoemde ‘Altmark-criteria’ uit de rechtspraak van het Hof of staatssteun zijn waarbij moet worden nagegaan of deze op grond van het DAEB-vrijstellingsbeschikking moet worden aangemeld bij de Europese Commissie.
Uit de toets van het Hof volgt dat “echte” of “zuivere” ruimtelijke ordening bepalingen op grond van overweging 9 van de considerans bij de dienstenrichtlijn zijn uitgesloten. Echter, een bepaling is niet een ruimtelijke ordening-bepaling omdat die zo wordt genoemd. Als een bepaling die weliswaar een ruimtelijke ordening bepaling wordt genoemd (i.e. onder het wettelijk kader van ruimtelijke ordening valt) in werkelijkheid “economische eisen” stelt, dan zullen dergelijke bepalingen niet door de uitzondering van overweging 9 worden gedekt. Er zal dus bij het opstellen van ruimtelijke ordeningseisen die op diensten van toepassing zijn, goed moeten worden opgelet dat deze niet eigenlijk van puur economische aard is. Uiteindelijk zal bij twijfel ook de nationale rechter  inhoudelijk moeten nagaan of er van ruimtelijke ordening dan wel een puur economisch voorschrift sprake is. Het enkele wijzen op de noemer ruimtelijke ordening bij een nationale regeling lijkt in zoverre dus niet voldoende te zijn om buiten het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn te vallen.

Voorstel voor behandeling
De IOWJZ zendt het fiche en het arrest ter kennisneming aan de betrokken ministers en aan het IPO en de VNG. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk. 

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie