C-201/02, Wells, arrest van 7 januari 2004
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 7 januari 2004, The Queen (op verzoek van D. Wells) en Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, zaak C-201/02
Betrokken departementen VROM, EZ, LNV, V&W, OC&W, JUS, BZ
Sleutelwoorden Richtlijn 85/337/EEG zoals gewijzigd door richtlijn 97/11/EG ('m.e.r.-richtlijn'); Beoordeling van milieueffecten van bepaalde projecten; Nationale maatregel waardoor vergunning voor mijnexploitatie wordt verleend zonder milieu-effectbeoordeling; Rechtstreekse werking van richtlijnen; Driehoekssituatie
Beleidsrelevantie De uitspraak behandelt de vraag wanneer particulieren zich ten nadele van derden tegenover de overheid kunnen beroepen op rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen. Doorslaggevend is of zo'n beroep verplichtingen van derden activeert. Als dit het geval is kan geen beroep op de richtlijn worden gedaan. Louter negatieve gevolgen voor derden staan niet in de weg aan een beroep op de richtlijn. Daarnaast volgt uit het arrest, dat de wijziging van een verleende vergunning in bepaalde gevallen als een nieuwe vergunning in de zin van de m.e.r.-richtlijn kan worden aangemerkt.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In 1947 is een exploitatievergunning verleend voor de steengroeve van Conygar Quarry. Wells koopt in 1984 een huis langs de weg waar de steengroeve ligt. De steengroeve is dan al lange tijd niet meer in gebruik. In juni 1991 wordt de exploitatie voor korte tijd hervat. Om dat volgens nationaal recht mogelijk te maken, is de exploitatievergunning geregistreerd en zijn er nieuwe voorwaarden aan verbonden. Wells gaat in beroep tegen de vergunning vanwege het ontbreken van een milieueffectbeoordeling, die sinds 3 juli 1988 op grond van de m.e.r.-richtlijn verplicht is. De rechter stelt het Hof prejudiciële vragen.
Oude of nieuwe vergunning? Allereerst wordt ingegaan op de vraag of de vergunning in kwestie is aan te merken als een vergunning die onder de m.e.r.-richtlijn valt. Onder de richtlijn vallen immers alleen vergunningen waarvan de vergunningsprocedure is ingeleid na de uiterste datum van implementatie (hierna "nieuwe vergunningen"). Het Hof oordeelt, dat de besluiten waardoor niet alleen de bewoordingen maar ook de wezenlijke inhoud van een vroegere vergunning worden vervangen een nieuwe vergunning vormen in de zin van de m.e.r.-richtlijn.
Tijdstip van de milieueffectbeoordeling Ten tweede wordt ingegaan op het tijdstip van de milieueffectbeoordeling. Deze moet worden verricht voordat een vergunning wordt verleend. Voorts moet in een zo vroeg mogelijk stadium van het besluitvormingsproces rekening worden gehouden met het milieueffect van het project. Bij een vergunningprocedure in verschillende fasen moet de milieu-effectbeoordeling worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben te onderscheiden en te beoordelen.
Inroepbaarheid richtlijnen in driehoeksverhoudingen Ten derde is aan de orde de mogelijkheid van particulieren om zich ten aanzien van de overheid op de bepalingen van de m.e.r.-richtlijn te beroepen wanneer dit nadelige gevolgen heeft voor een andere particulieren (in dit geval de eigenaren van de steengroeve). Uitgangspunt is dat richtlijnen ten aanzien van particulieren slechts rechten in het leven kunnen roepen. Een particulier kan zich ten aanzien van een lidstaat niet op een richtlijn beroepen wanneer een op een derde rustende verplichting wordt geactiveerd. Louter negatieve gevolgen voor de rechten van derden staan niet in de weg aan een beroep op de bepalingen van een richtlijn. In deze zaak oordeelt het Hof, dat de verplichting van de overheid om de exploitatie van de steengroeve aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen niet is aan te merken als een verplichting die rust op de eigenaren van de steengroeve. Het voor de eigenaren van de steengroeve negatieve gevolg dat de mijnbouwexploitatie moet worden stopgezet in afwachting van de resultaten van de milieueffect-beoordeling, staat niet in de weg aan de inroepbaarheid van de m.e.r.-richtlijn.
De verplichting om het verzuim van een milieueffectbeoordeling te herstellen Ten vierde wordt ingegaan op de vraag of door het ontbreken van de milieueffectbeoordeling de vergunning voor de exploitatie van de steengroeve moet worden ingetrokken of dat de exploitatie moet worden doen stopgezet. De bevoegde autoriteiten zijn verplicht om in het kader van hun bevoegdheden alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en indien dit het geval is om de milieueffectenbeoordeling uit te voeren. Tot deze bijzondere maatregelen behoren ook de intrekking of de opschorting van een reeds verleende vergunning, als het nationale recht in deze mogelijkheden voorziet. Daarnaast dienen de lidstaten alle schade ten gevolge van het verzuim van een beoordeling van de milieueffecten te vergoeden. De toepasselijke procedurevoorschriften worden door het nationale recht bepaald en moeten voldoen aan de eisen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. In deze zaak is het aan de nationale rechter uit te maken of het naar nationaal recht mogelijk is om een al verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde het project aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen, danwel of de particulier indien hij daarmee instemt als alternatief vergoeding van geleden schade kan vorderen.
Korte analyse Oude of nieuwe vergunning? Volgens vaste jurisprudentie (bijv. C-81/96 en C-431/92) bepaalt de datum van indiening van een vergunningaanvraag of een m.e.r.-plicht bestaat. Wanneer een vergunning is verleend voor 3 juli 1988 of de vergunningprocedure is ingeleid voor die datum (een pijplijnproject), hoeft geen milieueffectbeoordeling te worden gemaakt. In zaak C-81/96 bepaalde het Hof dat de nationale rechter in elk concreet geval en op basis van de toepasselijke nationale regelgeving dient vast te stellen, of sprake is van een vergunning in de zin van de richtlijn. Die uitspraak en de definitie van vergunning in de m.e.r.-richtlijn gaf ruimte voor de opvatting dat het vergunningbegrip uit de richtlijn een nationaal karakter had. Dit arrest maakt duidelijk dat ook het Hof invulling geeft aan het vergunningbegrip uit de m.e.r.-richtlijn. Wanneer een bestaande vergunning zo wordt gewijzigd, dat niet alleen de bewoordingen, maar ook de inhoud van de vroegere vergunning wordt vervangen, is sprake van een nieuwe vergunning in de zin van de m.e.r.-richtlijn.
Werking van richtlijnen Dit arrest gaat nader in op de rechtstreekse werking van richtlijnen. Uitgangspunt bij de werking van richtlijnen is dat richtlijnen zijn gericht aan de lidstaten en uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel geen verplichtingen kunnen opleggen aan particulieren. Richtlijnen kunnen daarentegen wel rechten scheppen voor particulieren. Ten aanzien van de rechtstreekse werking van richtlijnen kunnen kort gezegd de volgende situaties worden onderscheiden:
In dit arrest geeft het Hof meer duidelijkheid over de rechtstreekse werking van richtlijnen in driehoeksverhoudingen en de inhoud van het verbod van omgekeerde verticale werking. Het Hof maakt onderscheid tussen de situatie waarin een beroep op de richtlijn verplichtingen oplegt aan particulieren en die waarin een beroep op de richtlijn slechts leidt tot negatieve gevolgen voor de rechten van particulieren. In het eerste geval mag de richtlijn niet worden toegepast en in het tweede geval wel. Nu het arrest specifiek betrekking heeft op het geval dat een derde jegens de overheid een beroep doet op een richtlijn (driehoeksverhouding), maakt dit arrest niet duidelijk of richtlijnen mogen worden toegepast door de overheid zonder dat sprake is van een beroep van een derde als dit leidt tot negatieve gevolgen voor de rechten van particulieren. Voorts maakt het arrest niet duidelijk of de door het Hof geformuleerde regel alleen van toepassing is op zogenaamde procedurele richtlijnbepalingen of dat ze in het algemeen voor alle richtlijnbepalingen geldt. In de onderhavige zaak en in de door het Hof aangehaalde zaken ging het steeds om procedurele bepalingen.
De verplichting om het verzuim van een milieueffectbeoordeling te herstellen Opvallend is dat de verplichting van lidstaten om de onwettige gevolgen van een schending van het gemeenschapsrecht ongedaan te maken ten aanzien van de verplichting om een milieu-effectenbeoordeling uit te voeren dreigt te worden uitgehold. De verplichting om de al verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde het project aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen, wordt immers afhankelijk gemaakt van de mogelijkheden die het nationale recht hiertoe biedt. Dit betekent, dat in rechtsstelsels waarbij het nationale recht niet voorziet in de mogelijkheid om de vergunning in te trekken of te schorsen, de particulier alleen nog maar de mogelijkheid heeft om schadevergoeding van de staat te vorderen. Deze uitkomst is moeilijk te rijmen met het arrest Factortame (zaak C-213/89) waarin de nationale rechter voorlopige maatregelen moest gelasten ondanks het feit dat dit naar nationaal recht niet mogelijk was. Opvallend is wel dat het Hof expliciet overweegt dat de particulier moet instemmen met de toekenning van schadevergoeding als alternatief. Onduidelijk blijft wat er moet gebeuren als hij dit niet doet.
De verplichting tot schadevergoeding Het Hof overweegt ook dat de lidstaten niet alleen de plicht hebben om alle mogelijke maatregelen te nemen om de milieu-effectenbeoordeling alsnog uit te voeren, maar dat zij daarnaast alle schade tengevolge van een beoordeling van de milieueffecten moet vergoeden (r.o. 66). Het gaat hier in de eerste plaats om schade die wordt geleden door degene die een beroep doet op het ontbreken van de milieu-effectenbeoordeling. De vraag rijst of ook de derde wiens rechtspositie nadelig wordt beïnvloed door het beroep ("de gedupeerde derde") recht heeft op schadevergoeding uit hoofde van het Europees recht. Immers, het is denkbaar dat in gevallen waarin bijvoorbeeld de exploitatie van de vergunning moet worden geschorst door "de gedupeerde derde" schade wordt geleden die zij niet zou hebben geleden als de lidstaat in kwestie tijdig de verplichting tot uitvoering van een milieu-effectenbeoordeling zou zijn nagekomen. Dit speelt nog meer als de vergunning na de milieu-effectenbeoordeling wordt ingetrokken. De gedupeerde derde zou bijvoorbeeld op basis van de eerder verleende vergunning investeringen gedaan kunnen hebben. Op basis van de ruime formulering "alle schade" en als voldaan is aan de eisen van het Hof inzake overheidsaansprakelijkheid (zie onder meer Francovich, gevoegde zaken C-06/90 en C-09/90 en Brasserie du Pecheur & Factortame, gevoegde zaken C-06/90 en C-09/90) is het niet op voorhand uit te sluiten dat ook de gedupeerde derde onder omstandigheden aanspraak kan maken op schadevergoeding.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) hanteert voorzover hier relevant de volgende lijn. Het uitgangspunt is dat de overheid rechtstreekse werkende richtlijnbepalingen niet ten nadele van particulieren mag toepassen. Dit is alleen anders indien andere particulieren zich jegens de overheid beroepen op een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling. In dit geval moet het bevoegd gezag de betreffende richtlijnbepaling rechtstreeks toepassen. Dit kan voor bestuursorganen tot de lastige situatie leiden dat ze eerst de richtlijn niet mogen toepassen en daarna zulks alsnog moeten doen. De vraag of het eerste deel van de door de ABRvS gevolgde lijn de juiste is, wordt door dit arrest niet beantwoord. Uit de door het Hof ingezette lijn zou kunnen worden afgeleid, dat ook in verticale situaties geldt dat de richtlijn mag worden toegepast, als dat slechts leidt tot negatieve gevolgen voor de rechten van derden, (en niet tot het opleggen van verplichtingen) in een potentiële driehoeksrelatie. Of het Hof die weg zal bewandelen moet nog worden bezien.
De vraag is wat bestuursorganen thans gezien de stand van het Europees recht en de rechtspraak van de ABRvS het beste kunnen doen in een verticale relatie die een potentiële driehoeksrelatie behelst. Bijvoorbeeld in geval een vergunningaanvraag wordt gedaan, waarbij het bestuursorgaan op basis van de nog niet geïmplementeerde richtlijn bepaalde eisen in acht moet nemen, zoals bijvoorbeeld de uitvoering van een milieu-effectenrapportage. Een mogelijkheid zou zijn, dat het bestuursorgaan de vergunning zonder toepassing van de EG-richtlijn verleent, maar met de waarschuwing aan de aanvrager dat de aldus afgegeven vergunning zolang de beroepstermijnen niet zijn verstreken aantastbaar is. Op deze wijze wordt een mogelijke schadevordering van de aanvrager zo veel mogelijk vermeden. De kans dat de vergunning achteraf onrechtmatig blijkt te zijn blijft echter bestaan. Evenals de kans dat derde-belanghebbenden een vordering tot schadevergoeding indienen. Een andere mogelijkheid is dat het bestuursorgaan de richtlijn, mits deze geen verplichtingen oplegt aan particulieren, toepast. Hierdoor vermijdt het bestuursorgaan schadevorderingen van derden-belanghebbenden en de latere vaststelling dat de vergunning onrechtmatig was. De mogelijkheid blijft bestaan dat de aanvrager onder verwijzing naar de ABRvS rechtspraak bezwaar maakt tegen het toepassen van de richtlijn.
In het ICER advies "Toepassing EG-richtlijnen door decentrale overheden" d.d. 12 maart 2003 wordt eveneens ingegaan op driehoeksverhoudingen (p. 5 e.v.). Het advies hoeft naar aanleiding van dit fiche niet te worden aangepast. Immers ook hier wordt gesignaleerd, dat de jurisprudentie van het Hof nog niet is uitgekristalliseerd. De ICER beveelt wel aan dat op de ECER webpagina bij het advies een link wordt gemaakt naar dit fiche.
Voorts moet het bevoegd gezag er op bedacht zijn dat, wanneer m.e.r. in het geding is, het vergunningenbegrip ruimer is dan men in eerste instantie zou denken. De wijziging van een verleende vergunning kan als een nieuwe vergunning in de zin van de m.e.r.-richtlijn worden aangemerkt. Dat is overigens alleen zo wanneer het een zeer ingrijpende wijziging betreft, waarbij zowel de bewoordingen als de inhoud van een vergunning worden gewijzigd. Waarschijnlijk is dit eerder het geval naarmate een project aanzienlijker milieugevolgen heeft. Het arrest geeft geen aanleiding tot het aanpassen van wet- en regelgeving.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de Ministers van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, van Economische Zaken, van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Verkeer & Waterstaat en van Onderwijs Cultuur en Wetenschap en vraagt de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om het fiche en het arrest door te zenden aan respectievelijk de Raad voor de Rechtspraak en het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De ICER verzoekt het ECER om bij het ICER advies "Toepassing EG-richtlijnen door decentrale overheden" een link te maken naar dit fiche.
