C-203/96, Dusseldorp BV, arrest van 25 juni 1998

Datum arrest, zaaknummer, partijen
HvJEG 25 juni 1998, zaak C-203/96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV e.a. tegen Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Sleutelwoorden
Milieu en consumenten - Overbrenging van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing - Beginselen van zelfverzorging en nabijheid - uitlegging van de art. 34, 86, 90 en 130 T EG-Verdrag - uitlegging van verordening (EEG) 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB 1993, L 30, blz. 1) en van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB 1991, L 78, blz. 32) - Nationale regeling inzake voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen die een bepaalde onderneming het exclusieve recht verleent om de afvalstoffen te verbranden wanneer de nuttige toepassing in een andere Lid-Staat niet hoogwaardiger is

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De onderneming Dusseldorp e.a. hebben in 1994 aan de Minister van VROM melding gemaakt van haar voornemen om oliefilters en ander garageafval uit te voeren naar Factron in Duitsland met het oogmerk uit deze afvalstoffen het metaal terug te winnen en een deel van de in de afvalstoffen aanwezige olie geschikt te maken voor hergebruik als smeerolie. Eind 1994 heeft de Minister van VROM geweigerd een uitvoervergunning voor dit afval af te geven. Uitgangspunt voor zijn beslissing vormde het Meerjarenplan verwijdering afvalstoffen 1993 (hierna te noemen: MJP 1993). Het MJP 1993 gaat, teneinde een eigen verwijderingsstructuur te realiseren, uit van het zelfverzorgingsbeginsel en, aanvullend, het nabijheidsbeginsel. Met betrekking tot oliefilters wordt in dit MJP 1993 bepaalt dat in het geval dat de verwerking van oliefilters in het buitenland niet hoogwaardiger plaatsvindt dan in Nederland uitvoer niet wordt toegestaan. Dit geldt zowel bij verwijdering als bij nuttige toepassing van afvalstoffen. In dat geval moet de verwerking van afval plaatsvinden bij AVR Chemie.

Tegen deze weigering hebben Dusseldorp e.a. beroep ingesteld bij de Raad van State. Omdat de Raad van State twijfels had over de vraag, of de beginselen van zelfverzorging en nabijheid, zoals in het MJP 1993 uitgewerkt, konden worden uitgewerkt op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, heeft hij vier prejudiciδle vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 34, 86, 90 en 130 T EG-verdrag, van richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PbEG L 194/39, zoals gewijzigd bij Richtlijn nr. 91/156/EEG (PbEG L 78/32), alsmede van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PbEG L 30, blz. 1).

Met de eerste vraag vraagt de Raad van State, of de richtlijn en de verordening aldus moeten worden uitgelegd, dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Indien dit niet het geval is, wenst hij te vernemen, of de lidstaten deze beginselen dan op grond van artikel 130 T op die stoffen mogen toepassen. Het Hof is van oordeel, dat uit de bepalingen van de richtlijn en de verordening alsmede uit de systematiek van deze laatste volgt, dat in geen van beide regelingen de beginselen van zelfverzorging en nabijheid worden geacht te gelden ten aanzien van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (punten 27, 28, 29 en 30) . Het Hof wijst er ook op dat in het verschil in behandeling van de afvalstoffen naar gelang zij voor verwijdering dan wel voor nuttige toepassing zijn bestemd, de verschillende functie tot uiting komt, die aan elk van deze twee soorten afvalstoffen in de ontwikkeling van het milieubeleid van de Gemeenschap is toebedacht (punt 33). Het Hof is dan ook van oordeel dat de verordening en de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet gelden voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing (punt 34).

Nu het Hof heeft geconcludeerd dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moest het Hof de vraag nog onderzoeken of de lidstaten deze beginselen dan op grond van artikel 130 T van het Verdrag mogen toepassen. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend. Dienaangaande merkt het Hof op dat ook al zou de betrokken bepaling in het MJP 1993, waarin de uitvoer van oliefilters niet is toegestaan, tenzij de verwerking in het buitenland hoogwaardiger plaatsvindt dan in Nederland, gerechtvaardigd kunnen zijn om redenen van milieubescherming, dit niet wegneemt, dat de argumenten van de Nederlandse regering betreffende de rentabiliteit en de kosten van de nationale onderneming AVR Chemie, van economische aard zijn. Het Hof heeft eerder geoordeeld, dat zuiver economische doelstellingen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een belemmering van het fundamentele beginsel van het vrij verkeer van goederen (arrest van 28 april 1998, Decker, C-120/95, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39) (punt 44).

Met betrekking tot het argument van de Nederlandse regering dat de bestreden bepaling van het MJP 1993 wordt gedekt door de in artikel 36 van het Verdrag opgenomen afwijking betreffende de bescherming van de gezondheid en het leven van personen merkt het Hof op dat de beperkingen als die welke de Nederlandse regeling aan de uitvoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen stelt, niet noodzakelijk zijn om de gezondheid en het leven van personen te beschermen in de zin van artikel 36 van het Verdrag (punt 48).

Het Hof concludeert dan ook dat de toepassing van de beginselen van zelfverzorging en nabijheid op voor nuttige toepassing bestemd afval als oliefilters tot doel en gevolg heeft, dat de uitvoer van dat afval wordt beperkt, zonder dat dit in een geval als het onderhavige gerechtvaardigd wordt door een dwingend vereiste van milieubescherming of door het streven de gezondheid en het leven van personen te beschermen in de zin van artikel 36 van het Verdrag. Een lidstaat kan zich daarom niet beroepen op artikel 130 T van het Verdrag om de beginselen van zelfverzorging en nabijheid op die afvalstoffen toe te passen.

De Raad van State heeft de tweede en de derde vraag alleen gesteld voor het geval het Hof zou oordelen, dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid, hetzij op grond van de richtlijn en de verordening, hetzij op grond van artikel 130 T van het Verdrag, van toepassing zijn op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Gelet op het antwoord van het Hof op de eerste vraag, behoeft het Hof op deze vragen geen antwoord te geven.

In de vierde vraag vraagt de Raad van State, of uitsluitende rechten als aan AVR Chemie in het kader van het overeenkomstig het MJP 1993 gevoerde beleid zijn verleend, verenigbaar zijn met de mededingingsregels van de artikelen 90 en 86 van het Verdrag. Het Hof is het met de advocaat-generaal eens dat de door de Raad van State bedoelde uitsluitende rechten worden geacht zowel het algemene exclusieve recht op verbranding omvatten als elke andere exclusiviteit die uit de bestreden bepaling voortvloeit, waarin de uitvoer van oliefilters wordt verboden, tenzij de verwerking in het buitenland hoogwaardiger is dan die in Nederland (punt 53).

In de eerste plaats is het Hof van mening dat de onderneming AVR Chemie als enige eindverwerker voor de verbranding van gevaarlijke stoffen aangewezen. Het Hof is daarom van oordeel dat deze onderneming over een uitsluitend recht in de zin van artikel 90, lid 1, van het Verdrag beschikt (punt 58). Het Hof merkt op dat de verlening van uitsluitende rechten op de verbranding van gevaarlijke stoffen voor het gehele grondgebied van een lidstaat moet worden aangemerkt als de toekenning van een machtspositie op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt aan de begunstigde onderneming (arrest van 18 juni 1991, ERT, C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 31) (punt 60).

Het Hof wijst erop dat, ofschoon het feit dat een machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar is met artikel 86 van het Verdrag, een lidstaat evenwel in strijd met de in artikel 90 juncto artikel 86 genoemde verboden handelt, indien hij een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel treft die een onderneming waaraan hij uitsluitende rechten heeft verleend, ertoe brengt misbruik van haar machtspositie te maken (arrest van 13 december 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Jurispr. blz. I-5941, punt 20) (punt 61).

De aan Dusseldorp e.a. opgelegde verplichting hun oliefilters, die voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen zijn, af te staan aan de AVR Chemie die het uitsluitend recht op verbranding van gevaarlijke afvalstoffen bezit, ook al was de kwaliteit van de in een andere lidstaat aangeboden verwerking vergelijkbaar met die bij de AVR Chemie leidt tot een bevoordeling van de nationale onderneming, die daardoor immers in staat werd gesteld afvalstoffen te verwerken die bestemd waren om door een derde onderneming te worden verwerkt. Door die verplichting wordt dan ook de afzet beperkt op een wijze die in strijd is met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag (punt 63).

Aangaande de vraag of de verplichting gerechtvaardigd kan zijn uit hoofde van een taak van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90, lid 2, van het Verdrag, merkt het Hof het volgende op. Blijkens de rechtspraak kan artikel 90, lid 2, worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een met artikel 86 van het Verdrag strijdige maatregel die een lidstaat heeft getroffen ten gunste van een onderneming waaraan hij uitsluitende rechten heeft verleend, indien die maatregel noodzakelijk is voor de vervulling van de aan die onderneming toevertrouwde bijzondere taak en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt be∩nvloed op een wijze die strijdig is met het belang van de Gemeenschap (arresten van 19 mei 1993, Corbeau, C-320/91, Jurispr. blz. I-2533, punt 14, en 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C-159/94, Jurispr. blz. 5815, punt 49) (punt 65).

Het Hof merkt ten aanzien van het betoog van de Nederlandse regering, dat de bestreden regeling ertoe strekt, de kosten van de met de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen belaste onderneming te verminderen en aldus haar economische levensvatbaarheid te garanderen, op dat ook al zou de aan de AVR Chemie opgedragen taak kunnen worden aangemerkt als een taak van algemeen economisch belang, de Nederlandse regering niettemin ten genoegen van de nationale rechterlijke instantie dient aan te tonen dat dit doel niet met andere middelen kan worden bereikt. Artikel 90, lid 2, van het Verdrag kan slechts toepassing vinden, indien wordt aangetoond dat de betrokken onderneming zonder de bestreden maatregel niet in staat zou zijn de haar opgedragen taak te vervullen (punt 67).

Het Hof antwoordt dan ook op de vierde vraag dat onder deze omstandigheden op de vierde vraag moet worden geantwoord, dat artikel 90 juncto artikel 86 van het Verdrag zich verzet tegen een regeling als het MJP 1993, op grond waarvan een lidstaat ondernemingen verplicht hun voor nuttige toepassing bestemd afval, zoals oliefilters, af te staan aan een nationale onderneming (de AVR Chemie) waaraan hij het uitsluitend recht heeft verleend om gevaarlijke afvalstoffen te verbranden, tenzij de verwerking van hun afvalstoffen in een andere lidstaat op hoogwaardiger wijze plaatsvindt dan door die onderneming, wanneer deze regeling, zonder objectieve reden en zonder dat dit noodzakelijk is ter vervulling van een taak van algemeen belang, tot gevolg heeft, dat de nationale onderneming wordt begunstigd en haar machtspositie sterker wordt (punt 68).

Dictum
Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, en verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, moeten aldus worden uitgelegd, dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Artikel 130 T EG-Verdrag staat de lidstaten niet toe, die beginselen mede op dergelijke afvalstoffen toe te passen wanneer zij een belemmering voor de uitvoer blijken te vormen, welke noch door een dwingende maatregel verband houdend met de milieubescherming, noch door een van de in artikel 36 van het Verdrag bedoelde afwijkingen wordt gerechtvaardigd.

Artikel 90 juncto artikel 86 EG-Verdrag verzet zich tegen een regeling als het Meerjarenplan, op grond waarvan een lidstaat ondernemingen verplicht hun voor nuttige toepassing bestemd afval, zoals oliefilters, af te staan aan een nationale onderneming waaraan hij het uitsluitend recht heeft verleend om gevaarlijke afvalstoffen te verbranden, tenzij de verwerking van hun afvalstoffen in een andere lidstaat op hoogwaardiger wijze plaatsvindt dan door die onderneming, wanneer deze regeling, zonder objectieve reden en zonder dat dit noodzakelijk is ter vervulling van een taak van algemeen belang, tot gevolg heeft, dat de nationale onderneming wordt begunstigd en haar machtspositie sterker wordt.

Korte analyse
Het arrest is zowel van belang voor de interpretatie van de mogelijke rechtvaardigingsgronden terzake van artikel 34 EG-verdrag als voor de interpretatie van de artikel 30-36, 90, lid 2 en 130 T EG-verdrag. Het arrest lijkt ruimte te bieden (zie met name de punten 44, 49 en 50 en het eerste punt van het dictum) voor de mogelijkheid dat een uitvoerbelemmering wordt gerechtvaardigd op grond van het belang van milieubescherming (in casu is evenwel niet aangetoond dat de Nederlandse belemmering van de uitvoer van afval is ingegeven door milieu- (of gezondheids)belangen).

Indien het juist zou zijn dat het Hof deze opening biedt, dan is dat opmerkelijk. Tot op heden werd milieubescherming als 'rule of reason' uitzonderingsgrond geacht slechts mogelijk te zijn om -niet discriminatoire- invoerbelemmeringen te rechtvaardigen. Bij uitvoerbelemmeringen waren alleen de in artikel 36 van het Verdrag genoemde uitzonderingsgronden, zoals bescherming van de volksgezondheid, mogelijk. Het voorgaande doet tevens de vraag rijzen of er wellicht ook nog andere 'rule of reason' belangen, zoals bijvooorbeeld consumentenbescherming, een uitvoerbelemmering zouden kunnen rechtvaardigen. Aan de andere kant moet worden opgemerkt dat indien het Hof met dit arrest een zo wezenlijke ombuiging van zijn rechtspraak met betrekking tot artikel 34 EG-verdrag en de rule of reason zou hebben beoogd, het voor de hand had gelegen dat het Hof dit expliciet in zijn arrest zou hebben vermeld. Daarom zal komende rechtspraak duidelijkheid moeten verschaffen of inderdaad sprake is van een ombuiging van de rechtspraak van het Hof.

Aan de andere kant is ook opmerkelijk dat het Hof niet uitgebreid ingaat op de rechtvaardigingen van de artikelen 30-36, 90, lid 2, en 130 T EG-verdrag. Zo is het Hof niet ingegaan op de arresten van 10 juli 1994, zaak 76/83, Campus Oil (Jur. 1984, blz. 2727) en 6 oktober 1987, zaak 118/86, Nertsvoeders (Jur. 1987, blz. 3883), terwijl deze arresten in de procedure voor het Hof aan de orde zijn geweest. In deze arresten heeft het Hof erkend dat de toepassing van arikel 36 Verdrag niet uitgesloten is wegens de enkele omstandigheid, dat met een nationale regeling die gerechtvaardigd is om objectieve, aan de vereisten van de in artikel 36 bedoelde belangen beantwoordende redenen, tevens andere, economische doelstellingen kunnen worden bereikt. Blijkens deze arresten geldt dit volgens het Hof te meer, wanneer de economische doelstelling de verwezenlijking van het doel van gezondheidsbescherming mogelijk moet maken. In hoeverre dit een "schot voor de boeg" is van het Hof voor een wezenlijke ombuiging van zijn rechtspraak zal nader moeten worden afgewacht. Ook hier geldt dat komende rechtspraak daarover duidelijkheid zal moeten verschaffen. Samengevat moet worden vastgesteld dat uit dit arrest nog geen harde conclusies kunnen worden getrokken.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Het arrest heeft geen gevolgen voor het huidige beleid met betrekking tot in-, uit,- en doorvoer van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Dit beleid is vastgelegd in het MJP gevaarlijke afvalstoffen II (dat met ingang van 1 juni 1997 het MJP 1993 heeft vervangen). Ook voor de Nederlandse wetgeving heeft de uitspraak geen gevolgen, aangezien de elementen die blijkens het arrest niet in overeenstemming zijn met het communautaire recht, niet in de Nederlandse wetgeving zijn neergelegd.

Voorstel voor behandeling
De ICER stuurt het arrest en dit fiche ter kennisneming aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Economische Zaken.