C-205/98, Commissie tegen Oostenrijk (tolheffing), arrest van 26 september 2000
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJ EG 26 september 2000, C-205/98, Commissie/Oostenrijk
Betrokken departementen V&W, Financiën
Sleutelwoorden Tolheffingen - Indirecte discriminatie - Nieuwe rechtvaardigingsgrond voor tariefsverhogingen.
Beleidsrelevantie Het arrest maakt duidelijk dat het Hof bij toetsing van een stelsel van tolheffing een indirecte discriminatie van vervoerders naar nationaliteit of herkomst of bestemming van het voertuig niet accepteert. Nederland kent echter niet een stelsel van tolheffing dat vergelijkbaar is met het heffingsstelsel in onderhavige zaak. Ook zal naar verwachting het arrest geen gevolgen hebben voor het wetsvoorstel "Bereikbaarheid en Mobiliteit", omdat dit wetsvoorstel slechts regelt onder welke voorwaarden en door wie tol kan worden geheven en niet de uitvoering daarvan.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Dit arrest betreft het stelsel van tolheffingdat Oostenrijk heeft ingesteld voor de Brennerautobahn. Oostenrijk heeft per 1 juli 1995 en per 1 februari 1996 het toltarief verhoogd voor het gebruik van het gehele traject van de Brennerautobahn. Het gehele traject wordt voornamelijk gebruikt door zware vrachtwagens (met meer dan drie assen) geregistreerd in andere lidstaten. Voor het afleggen van deeltrajecten en voor voertuigen met drie assen of minder gelden geen tariefsverhogingen. Het Hof oordeelt dat Oostenrijk door het toltarief voor de gehele Brennerautobahn, doch niet voor de deeltrajecten te verhogen en deze tolgelden niet enkel ter dekking van de kosten van de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van de Brennerautobahn te heffen, haar verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens respectievelijk artikel 7, sub b, en artikel 7, sub h, van de richtlijn 93/89/EEG (belasting op sommige voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen geheven tolgelden en gebruiksrechten, PB L 279, blz. 32).
Het beroep ten gronde De Commissie voert aan dat de Oostenrijkse tariefsverhogingen in strijd zijn met richtlijn 93/89/EEG. Artikel 7, sub b, van die richtlijn bepaalt dat tolheffingen toegepast moeten worden "zonder rechtstreekse of onrechtstreekse discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming en van de herkomst of de bestemming van het vervoer". Volgens de Commissie zou er sprake zijn van indirecte discriminatie omdat de tariefsverhogingen vooral nadelig zijn voor buitenlandse vervoersondernemingen. Immers, vooral deze vervoerders gebruiken voertuigen met meer dan drie assen en leggen het hele traject af. De Commissie voert aan dat Oostenrijk zich schuldig maakt aan discriminatie zowel op grond van nationaliteit als op grond van de herkomst of de bestemming van het vervoer. Voorts voert de Commissie aan dat Oostenrijk ook in strijd zou hebben gehandeld met artikel 7, sub h, van de richtlijn omdat de toltarieven niet waren gerelateerd "aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet".
Het Hof herinnert in de eerste plaats aan de vaste rechtspraak waarin is vastgesteld dat van discriminatie op grond van nationaliteit sprake is indien verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties (C-279/93, Schumacker, Jurisp. blz. I-225 punt 30). Een vergelijking moet worden gemaakt tussen (a) voertuigen met meer dan drie assen die de gehele route afleggen tegen hetzelfde type voertuigen die slechts een deel van het traject moeten afleggen enerzijds, en (b) voertuigen met meer dan drie assen die de gehele route afleggen tegen voertuigen met drie assen of minder die ook de gehele route afleggen anderzijds.
In de eerste vergelijking constateert het Hof dat het overgrote deel van de voertuigen die het gehele traject afleggen (waarvoor de tariefsverhogingen gelden) niet in Oostenrijk zijn geregistreerd, terwijl het merendeel van de voertuigen die slechts een deel van het traject afleggen (waarvoor geen tariefsverhogingen gelden) wel in Oostenrijk zijn geregistreerd. Derhalve oordeelt het Hof dat er sprake is van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit (in het nadeel van voertuigen die het gehele traject afleggen).
In de tweede vergelijking (voertuigen met meer dan drie assen in vergelijking met voertuigen met drie assen of minder die dezelfde route afleggen) komt het Hof tot de conclusie dat er geen sprake is van discriminatie aangezien een kwart van de voertuigen met drie assen of minder (die de hele route afleggen) in Oostenrijk geregistreerd waren.
Het Hof oordeelt dat er ook sprake isvan indirecte discriminatie ten aanzien van de herkomst of bestemming van het vervoer. Dit omdat de tariefsverhogingen nagenoeg uitsluitend van toepassing zijn op voertuigen met meer dan drie assen die van het gehele traject van de Brennerautobahn gebruik maken. Deze voertuigen behoren, in tegenstelling tot voertuigen met meer dan drie assen die slechts een van de deeltrajecten afleggen, voor het overgrote deel tot het transitoverkeer.
Het Hof verwerpt het verweer van Oostenrijk dat de tariefsverhogingen nodig waren ter bescherming van het milieu en het nationaal vervoersbeleid. Oostenrijk voerde in het bijzonder aan dat tariefsverhogingen van toepassing zouden zijn op vrachtwagens met meer dan drie assen omdat deze voertuigen aanzienlijk grotere schade zouden toebrengen aan het milieu dan voertuigen met ten hoogste drie assen. De verhogingen van de toltarieven voor de deeltrajecten zou, zo stelde Oostenrijk, leiden tot een aanzienlijke verschuiving van het plaatselijke en regionale verkeer naar het secundaire wegennet, hetgeen onaanvaardbare gevolgen zou opleveren voor de plaatselijke bevolking. Tariefsverhogingen zouden onmisbaar zijn om te vermijden dat de Europese transalpine vervoersstromen vooral via Oostenrijk zouden plaatsvinden. De door Oostenrijk aangevoerde rechtvaardigingsgronden (milieu en nationale vervoersbeleid) zijn niet terug te vinden in richtlijn 93/89/EEG. Slechts afwijkingen die gebaseerd zijn op de in de bewuste richtlijn genoemde gronden zijn met inachtneming van de in de richtlijn genoemde voorwaarden toelaatbaar. Nu de argumenten van milieu en nationaal vervoersbeleid niet als afwijkingsgronden in de richtlijn zijn opgenomen, kan hierop door een lidstaat geen beroep worden gedaan om een afwijking van de richtlijnbepalingen te rechtvaardigen.
Het argument van Oostenrijk dat de tariefsverhogingen aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet gerelateerd zijn, (artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89/EEG), wordt vervolgens eveneens door het Hof afgewezen. Volgens het Hof moet deze bepaling zo worden geïnterpreteerd dat bij de berekening van eventuele tariefsverhogingen uitgegaan moet worden van de reële kosten van gebruik van het traject waarvoor tol betaald moet worden, en niet, zoals Oostenrijk stelt, alle door de tolexploitant gefinancierde autosnelwegtrajecten.
Korte analyse Het arrest maakt duidelijk dat het Hof bij toetsing van een stelsel van tolheffing een indirecte discriminatie van vervoerders naar nationaliteit of herkomst of bestemming van het voertuig niet accepteert.
Uit het arrest blijkt tevens dat het Hof argumenten als milieu en nationaal vervoerbeleid niet accepteert als rechtvaardiging voor afwijkingen van de richtlijnbepalingen, nu deze afwijkingsgronden niet in de richtlijn 93/89/EEG zijn opgenomen. Deze argumenten worden al helemaal niet geaccepteerd als rechtvaardiging van discriminatoire maatregelen.
Inmiddels is de richtlijn 93/89/EEG vervangen door een nieuwe richtlijn, richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen. Alhoewel anders benoemd is ook de nieuwe richtlijn van toepassing op voertuigen die uitsluiten bestemd zijn voor het goederenvervoer over de weg en waarvan het maximaal toegestane totaalgewicht ten minste 12 ton bedraagt (artikel 2, sub d, van richtlijn 1999/62/EG). Een soortgelijke richtlijn bestaat niet voor andere (lichtere) voertuigen. Het verschil tussen de oude en nieuwe richtlijn (richtlijn 93/89 EEG, respectievelijk richtlijn 1999/62 EG) is voornamelijk gelegen in artikel 7, lid 10, tweede alinea, van Richtlijn 1999/62 EG. Artikel 7, lid 10, van richtlijn 1999/62 EG voorziet in de mogelijkheid dat lidstaten de toltarieven afhankelijk kunnen stellen van voertuigenemissies zodat in de nieuwe richtlijn afwijkingen in belang van het milieu mogelijk worden gemaakt. Het Hof heeft in dit arrest, vooruitlopend op de nieuwe richtlijn, te kennen gegeven dat het, in de toekomst, tariefswijzigingen zal accepteren indien deze in het belang van het milieu zijn, voorzover deze passen binnen het strikte kader van de nieuwe richtlijn. Ook hiervoor geldt dat deze maatregelen geen (in)directe discriminatoire werking tot gevolg mogen hebben.
De uitleg van richtlijn 93/89 EEG door het Hof geeft ook tevens het doel van beide richtlijnen weer. Volgens het Hof had de gemeenschapswetgever, alhoewel bewust dat de opheffing van concurrentieverstoringen op het gebied van het goederenvervoer over de weg slechts in fasen tot stand kan worden gebracht, duidelijk als doel de harmonisatie van het stelsel van tolgelden en gebruiksrechten (punt 92 van het arrest). Om harmonisatie te verwezenlijken is het dan ook van belang dat afwijkingen van de richtlijnbepalingen alleen toegestaan zijn op gronden die in de richtlijn zijn voorzien.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk Zoals reeds is opgemerkt, wordt tariefsdifferentiatie of -verhoging (in het belang van het milieu) mogelijk gemaakt onder artikel 7, lid 10, van de richtlijn1999/62/EG, binnen het kader dat de richtlijn hiervoor biedt. Het Hof heeft in dit arrest al te kennen gegeven dat het bereid is om dergelijke verhogingen te accepteren. Tariefstelsels die differentiëren vanwege een van de rechtvaardigingsgronden van de nieuwe richtlijn zullen dan ook waarschijnlijk in stand blijven. Discriminatoire tariefverschillen, hetzij direct, hetzij indirect, zijn ook op basis van de nieuwe richtlijn niet toegestaan, ook al vindt deze tariefsdifferentiatie zijn rechtvaardiging in argumenten van het milieu.
Nederland kent niet een stelsel van tolheffing dat vergelijkbaar is met het heffingsstelsel in onderhavige zaak. Op dit moment is de Dordtse Kil tunnel het enige traject waarover tol wordt geheven. Echter, omdat de toltarieven even hoog zijn voor alle voertuigen en niet, zoals in dit arrest, variëren naar gelang de lengte van het te rijden traject, is hier geen sprake van (indirecte) discriminatie.
Het wetsvoorstel "Bereikbaarheid en Mobiliteit" voorziet in de mogelijkheid van het heffen van tol. Echter, naar te verwachten valt, zal dit arrest geen gevolgen hebben voor het wetsvoorstel "Bereikbaarheid en Mobiliteit", omdat dit wetsvoorstel slechts regelt onder welke voorwaarden en door wie tol kan worden geheven en niet de uitvoering daarvan.
Het wetsvoorstel maakt ook een stelsel van spitstarieven en betaalstrooktarieven mogelijk. Alhoewel deze heffingen niet direct gerelateerd zullen zijn aan de kosten en de aanleg van het wegennet zal dit arrest ook hierop weinig invloed hebben. Artikel 9, sub c, van de nieuwe richtlijn 1999/62 voorziet specifiek in de mogelijkheid om "regulerende heffingen die specifiek bedoeld zijn om tijd- en plaatsgebonden verkeersopstoppingen tegen te gaan".
Een uitspraak van het Hof kan een grondslag vormen voor een schadevergoedingsactie van gedupeerden.
Door Transport en Logistiek Nederland is, namens een aantal transportondernemingen, reeds een claim ingediend bij partijen (o.a. Alpenstrasse Transit AG en de republiek Oostenrijk). Het zou gaan om een bedrag van (ruwweg) 35-50 miljoen gulden over de periode juni 1995 tot medio 2000. Een procedure is nog niet gestart, naar verwachting zal een uitspraak in een procedure nog enkele jaren op zich laten wachten.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en het fiche ter kennisneming aan de Ministers van Verkeer & Waterstaat, Financiën, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer.
