C-205/99, Analir, arrest van 20 februari 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van de EG in de zaak C-205/99 van 20 februari 2001, Analir e.a. en Spanje (Analir)
Betrokken departementen Alle departementen
Sleutelwoorden Vrij verrichten van diensten - Cabotage in het zeevervoer - Voorwaarden voor toekenning en behoud van voorafgaande administratieve vergunning - Gelijktijdige toepassing van instrument van oplegging van openbare-dienstverplichtingen en van sluiting van openbare-dienstcontract
Beleidsrelevantie Het vrije dienstenverkeer staat toe dat bij het aangaan van contracten met een particuliere onderneming die een publieke dienst gaat verzorgen, eisen worden gesteld aan de solvabiliteit van die onderneming, onder meer met betrekking tot het voldoen aan verplichtingen op het gebied van belastingen en de sociale zekerheid.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Artikel 4, eerste lid, van verordening nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer), hierna te noemen "verordening 3577/92" bepaalt dat een lidstaat, als voorwaarde voor het verrichten van cabotagediensten, met scheepvaartmaatschappijen die aan geregelde diensten vanuit, tussen en naar eilanden deelnemen, openbare-dienstcontracten sluiten of hun openbare-dienstverplichtingen opleggen. Volgens een Spaans besluit is het verrichten van geregelde diensten op scheepvaartlijnen van openbaar belang - waaronder de cabotage met eilanden - onderworpen aan de voorafgaande verlening van een administratieve vergunning, waaraan op haar beurt als voorschrift wordt verbonden dat opgelegde openbare-dienstverplichtingen worden nagekomen. Aan de afgifte van deze vergunning is de voorwaarde verbonden dat de onderneming heeft voldaan aan zijn of haar betalingsverplichtingen op het gebied van de belastingen en de sociale zekerheid.
Analir e.a. verzoeken aan de Spaanse rechter het besluit nietig te verklaren wegens strijd met het gemeenschapsrecht. De verwijzende rechter wil weten of artikel 4 van de verordening toestaat dat ondernemingen die lijnvaartdiensten verzorgen, vooraf een administratieve vergunning moeten verkrijgen om cabotage te mogen verrichten (vraag 1) en zo ja, of het verkrijgen en het behouden van die vergunning afhankelijk mag worden gesteld van de vervulling van andere voorwaarden dan die welke in artikel 4, tweede lid, van de verordening zijn gesteld, zoals de voorwaarde dat moet zijn voldaan aan de betalingsverplichtingen op het gebied van de belastingen en de sociale zekerheid (vraag 2). Voorts wil de rechter weten of het volgens de verordening toegestaan is dat voor dezelfde lijn op hetzelfde zeetraject aan sommige scheepvaartmaatschappijen openbare-dienstverplichtingen worden opgelegd en tegelijkertijd met andere scheepvaartmaatschappijen openbare-dienstcontracten worden gesloten (vraag 3).
Met betrekking tot de eerste vraag bepaalt het Hof dat het waarborgen dat er voldoende geregelde zeevervoerlijnen vanuit, naar en tussen de eilanden bestaan, een wettig algemeen belang vertegenwoordigt dat mede wordt gediend door het vereiste van openbare-dienstverplichtingen. Een stelsel van voorafgaande administratieve vergunningen als middel om openbare-dienstverplichtingen op te leggen vooronderstelt in de eerste plaats, dat de autoriteiten tevoren hebben vastgesteld en kunnen aantonen, dat er op bepaalde trajecten onvoldoende geregelde vervoersdiensten zouden zijn indien het verrichten van die diensten uitsluitend aan de marktwerking werd overgelaten. Gelet op het proportionaliteitsbeginsel moet ook aangetoond worden dat het stelsel noodzakelijk en evenredig is in verhouding tot het beoogde doel, in dier voege dat hetzelfde niet kan worden bereikt met maatregelen die het vrije dienstenverkeer minder beperken, met name door een systeem van aangiften achteraf. Ten derde, moet het stelsel zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminatoir en vooraf kenbaar zijn voor de betrokken ondernemingen. Elke persoon die zich door deze beperking van het vrije dienstenverkeer benadeeld voelt, moet daartegen een rechtsmiddel kunnen aanwenden.
De tweede vraag wordt bevestigend beantwoord. Het voldoen aan betalingsverplichtingen op het gebied van sociale zekerheid valt onder het begrip "dienstverleningscapaciteit" als genoemd in artikel 4, tweede lid, van de verordening. Uit de omstandigheid dat de onderneming zich in een financieel benarde situatie bevindt - waarvoor belastingschulden of schulden van sociale zekerheid een aanwijzing kunnen zijn - kan worden afgeleid dat de onderneming op termijn niet in staat zou kunnen zijn de hem opgelegde openbare diensten te verrichten. De solvabiliteit van de onderneming mag derhalve, mits op niet-discriminatoire grondslag, worden onderzocht.
Aangaande de derde vraag overweegt het Hof, dat het opleggen van openbare-dienstverplichtingen de onderneming niet dwingt de betrokken vervoersdiensten te verrichten. Slechts indien hij die diensten wenst te leveren, moet hij daarbij de opgelegde verplichtingen in acht nemen. Anders is dit bij het openbare-dienstcontract; de onderneming neemt dan immers de plicht op zich de in het contract vastgelegde diensten te verrichten en biedt derhalve betere waarborgen dat de diensten ook daadwerkelijk zullen worden geleverd. Een gelijktijdige toepassing van deze twee instrumenten is toegestaan indien het bereikte niveau van dienstverlening niet voldoende wordt geacht, zelfs niet nadat openbare-dienstverplichtingen aan de reders zijn opgelegd, of wanneer er specifieke lacunes blijven bestaan. Indien dit zich voordoet dan kan als aanvulling een openbare-dienstcontract worden gesloten (artikel 2 lid 3 van verordening 3577/92 doelt specifiek op "complementaire vervoerdiensten") zodat voldoende vervoer kan worden gewaarborgd. Net als voor de openbare-dienstverplichtingen geldt ook voor de sluiting van het contract dat de staat een reële behoefte aan openbare diensten heeft aangetoond. Gelijktijdige toepassing dient voorts te geschieden op niet-discriminatoire grondslag. Bovendien moet zijn voldaan aan het evenredigheidsbeginsel: de combinatie van deze twee instrumenten moet geschikt zijn om een toereikend niveau van diensten te verzekeren en mag geen beperkende gevolgen voor het vrije verkeer van cabotagediensten in het zeevervoer hebben die verder gaan dan ter bereiking van het beoogde doel noodzakelijk is.
Korte analyse In de verordening ligt een spanningsveld tussen het uitgangspunt van artikel 1 (het vrij verrichten van zeevervoerdiensten met betrekking tot cabotage) en artikel 4, dat de lidstaten de bevoegdheid geeft aan scheepvaartmaatschappijen openbare-dienstverplichtingen op te leggen, of met hen openbare-dienstcontracten te sluiten. Ervan uitgaande dat het zwaartepunt ligt op het vrije dienstenverkeer, dient van de uit artikel 4 voortvloeiende bevoegdheden terughoudend gebruik te worden gemaakt.
Men dient erop bedacht te zijn, dat het systeem van voorafgaande vergunning uitsluitend gebruikt mag worden om de openbare dienst in hiervoor bedoelde zin adequaat te kunnen uitoefenen, en zeker niet bedoeld is om via een verkapte weg de toegang tot de vrije markt te verhinderen. Ook de Spaanse aanvullende voorwaarden staan in het licht van een adequate uitoefening van de openbare dienst; het is van belang dat "eilandlijnen" duurzaam - en niet alleen in het toeristenseizoen - in stand blijven en dan is een onderzoek naar de solvabiliteit van de onderneming gerechtvaardigd. Bij dit alles speelt het verbod van discriminatie een grote rol.
Eerste analyse van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak betreft cabotage in het zeevervoer (reguliere verbindingen tussen eilanden en het vasteland). In Nederland bestaan er weliswaar ook veerdiensten, bijvoorbeeld van en naar de Waddeneilanden, maar deze diensten betreffen uitsluitend vervoer op binnenlandse wateren. De directe relevantie van dit arrest is derhalve gering. Deze zaak kan echter ook buiten het zeevervoer van belang zijn vanwege de relatie die in het arrest wordt gelegd tussen het vrij verrichten van diensten en het daaraan verbinden van een vergunningstelsel met nadere voorwaarden waaraan moet worden voldaan. Voorbeelden hiervan zijn voorwaarden inzake verplichtingen op het gebied van de belastingen en de sociale zekerheid, waardoor de lidstaat de solvabiliteit van de betrokken ondernemer kan controleren en derhalve in staat is zijn dienstverleningscapaciteit na te gaan.
Voorstel voor behandeling Het fiche met het bijbehorende arrest wordt onder de aandacht gebracht van de Minister-President, alsmede alle overige Ministers.
