C-‑213/15 P Commissie tegen Breyer en C-331/15 P Franse Republiek tegen Carl Schlyter

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van 18 mei 2017 in de zaak C-‑213/15 P Commissie tegen Breyer en arrest van het Hof van 7 september in zaak C-331/15 P Franse Republiek tegen Carl Schlyter

Sleutelwoorden
Toegang tot documenten van de instellingen – Artikel 15, lid 3, VWEU – Verordening (EG) nr. 1049/2001 (‘Eurowob’) – Werkingssfeer – Verzoek om toegang tot de memories die de Republiek Oostenrijk heeft ingediend in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 juli 2010, Commissie/Oostenrijk (C-189/09) – Documenten die zich in het bezit van de Europese Commissie bevinden – Bescherming van gerechtelijke procedures- Bescherming van het doel van onderzoeken – Richtlijn 98/34/EG (‘richtlijn 98/34’)  – Artikelen 8 en 9 – “Uitvoerig gemotiveerde mening” van de Europese Commissie over een ontwerp voor een technisch voorschrift – Weigering van toegang

Beleidsrelevantie

In zaak C-213/15 P Breyer heeft het Hof bepaald dat processtukken die lidstaten hebben ingediend in EU-Hof procedures en die de Commissie in bezit heeft binnen de reikwijdte van de Eurowob vallen. In tegenstelling tot wat de Commissie beweerde staat artikel 15, lid 3, VWEU hieraan niet in de weg. Er geldt wel een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van dit soort documenten in een gerechtelijke procedure afbreuk doet aan de bescherming van die procedure, zolang die procedure niet beëindigd is.

In zaak C-331/15 P heeft het Hof bepaald dat een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren om zo een standpunt te kunnen innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, als een “onderzoek” in de zin van de Eurowob moet worden aangemerkt. Een uitvoerig gemotiveerde mening (‘ugm’) van de Commissie op grond van de richtlijn 98/34 valt ook onder zo een “onderzoeksprocedure”. Dit betekent niet dat openbaarmaking zonder meer mag worden geweigerd. Richtlijn 98/34 is expliciet gericht op transparantie en voorziet niet in vertrouwelijkheid van een de ugm van de lidstaat of de Commissie. De Commissie mag de toegang tot een ugm slechts weigeren als zij kan aantonen dat openbaarmaking ervan concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het voorkomen dat een technisch voorschrift wordt vastgesteld dat onverenigbaar is met het Unierecht.
Anders dus dan voor memories in lopende Hofzaken (Breyer), geldt voor ugm’s geen algemeen vermoeden dat openbaarmaking afbreuk doet aan bescherming van de procedure.

Samenvatting van de feiten, redenering en dictum

C- 213/15 P betreft de uitspraak in hoger beroep tegen het arrest van het Gerecht in zaak T-188/12 Breyer Commissie. Breyer verzocht de Commissie in 2011 om openbaarmaking van de door Oostenrijk ingediende processtukken in een infractieprocedure. De Commissie, die afschriften ervan in haar bezit had, weigerde de documenten vrij te geven op de grond dat deze documenten niet binnen de reikwijdte van de Eurowob vallen. Dit besluit van de Commissie werd door het Gerecht nietig verklaard. De Commissie stelt hoger beroep in bij het EU-Hof.

De Commissie stelt alleen beroep in tegen het oordeel van het Gerecht dat de beperking van  openbaarmaking tot administratieve, niet-gerechtelijke stukken van het EU-Hof uit artikel 15, lid 3, VWEU niet verhindert dat de Eurowob van toepassing is op het verzoek om openbaarmaking van gerechtelijke stukken. De Commissie meent dat de Eurowob in het geheel niet van toepassing is op documenten die verband houden met de bovengenoemde rechterlijke activiteit, voor zover deze documenten niet zijn opgesteld door een instelling (dus door lidstaten en partijen).

Het Hof bevestigt echter het oordeel van het Gerecht dat de verordening wel degelijk van toepassing is op een verzoek om processtukken die in bezit zijn van de Commissie. Het Hof stelt dat documenten die in het bezit zijn van een van de in de verordening genoemde instellingen, niet principieel van de werkingssfeer van deze verordening zijn uitgesloten enkel omdat die documenten zijn opgesteld door een lidstaat en verband houden met gerechtelijke procedures. Het Hof herinnert eraan dat er wel een algemeen vermoeden geldt dat de openbaarmaking van dit soort documenten die zijn ingediend in een gerechtelijke procedure afbreuk doet aan de bescherming van die procedure, zolang die procedure niet beëindigd is. Een belanghebbende heeft echter ook dan nog het recht aan te tonen dat dit vermoeden zich niet uitstrekt tot een bepaald document waarvan de openbaarmaking is gevraagd.
Volgens de verordening kan een lidstaat een instelling verzoeken een van hem afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. Dit omvat echter geen algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht voor de lidstaat waarmee hij zich zonder gegronde motivering kan verzetten tegen elke openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn.
Het Hof concludeert dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de Commissie deze processtukken heeft ontvangen van het Hof en niet van de betrokken lidstaat, niet van invloed is op de vaststelling of de Eurowob van toepassing is en dat de documenten met betrekking tot gerechtelijke procedures binnen de werkingssfeer van de Eurowob vallen. De toegang tot documenten berustend bij het Hof is op grond van artikel 15, lid 3, VWEU beperkt tot haar administratieve taken. Op grond van die bepaling zijn de gerechtelijke activiteiten uitgezonderd, maar dat betekent niet dat die bepaling en de Eurowob niet volledig gelden wanneer de Commissie in het bezit is van documenten die door een lidstaat zijn opgesteld in verband met gerechtelijke procedures. De werkingssfeer van het Europeesrechtelijke transparantiebeginsel is juist uitgebreid sinds het Verdrag van Lissabon en de introductie van artikel 15 VWEU. Mede gelet op doelstelling van een open Europees bestuur, zoals blijkt uit het primaire recht, mag de Eurowob niet zo strikt worden uitgelegd dat processtukken die bij het Hof zijn ingediend niet onder de reikwijdte ervan vallen wanneer deze zich bevinden bij de Raad/Commissie/EP. Dat derden noch krachtens het Statuut van het Hof noch krachtens de Reglementen voor de procesvoering van de rechterlijke instanties van de Unie recht hebben op toegang tot documenten die zijn ingediend in gerechtelijke procedures bij het Hof, moet weliswaar in aanmerking worden genomen bij de uitleg van de uitzondering voor bescherming van gerechtelijke procedures, maar kan niet tot gevolg hebben dat de Eurowob niet van toepassing zou zijn op documenten in gerechtelijke procedures die berusten bij de Raad/Commissie/EP. Het besluit van de Commissie is terecht door het Gerecht nietig verklaard.
 

In zaak C-331/15 P stelt Frankrijk beroep in tegen het arrest van het Gerecht T‑402/12 Schlyter/Commissie. Het Gerecht heeft daarmee het besluit van de Europese Commissie tot weigering van haar “uitvoerig gemotiveerde mening” (ugm) over een ontwerpbesluit dat haar door de Franse autoriteiten was meegedeeld op grond van richtlijn 98/34 over normen en technische voorschriften voor diensten van de informatiemaatschappij, vernietigd. Het Gerecht oordeelde dat een ugm geen deel uitmaakt van een “onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van  de Eurowob en dat de openbaarmaking daarvan tijdens de standstill-periode niet noodzakelijkerwijs afbreuk doet aan het doel van die procedure.  Frankrijk en de Commissie betwisten de door het Gerecht gegeven definitie van het begrip “onderzoek” en voeren aan dat deze te restrictief is. Het Hof volgt Frankrijk hierin en overweegt dat een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren om zo een standpunt te kunnen innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, als een “onderzoek” moet worden aangemerkt. Ook de activiteiten van de Commissie die slechts bedoeld zijn om feiten vast te stellen teneinde een situatie te beoordelen, vallen daaronder. Dit hoeft bovendien geen ‘besluit’ in de zin van artikel 288 VWEU te zijn, maar kan ook een verslag of een aanbeveling zijn. In het voorliggende geval gaat het om een geformaliseerde procedure voor de kennisgeving van technische voorschriften als vastgelegd in richtlijn 98/34. Deze procedure heeft tot doel informatie te verzamelen en te analyseren. Het is daarbij niet relevant of de Commissie de lidstaten om informatie vraagt of zij die op grond van de regeling ontvangt. Een “uitvoerig gemotiveerde mening” van de Commissie in de zin van artikel 9 van de richtlijn, is een officiële zienswijze ter verduidelijking van haar juridisch standpunt over de verenigbaarheid van een voorgenomen technisch voorschrift met het vrij verkeer van goederen en diensten, die derhalve deel uit maakt van een “onderzoeksprocedure”.
 

Volgens het Hof betekent deze vaststelling niet dat weigering van openbaarmaking overigens zonder meer gerechtvaardigd is. Het oordeel van het Gerecht dat openbaarmaking niet noodzakelijkerwijs afbreuk doet aan de bescherming van het doel van onderzoeken is volgens het Hof dan ook niet onjuist. Het Hof overweegt in dat verband dat richtlijn 98/34 juist een systeem van transparantie beoogt om interne markt deelnemers in staat te stellen de voordelen van de interne markt te benutten door regelmatige publicatie van voorgenomen technische voorschriften van de lidstaten. Verschillende overwegingen bij de richtlijn benadrukken dit doel van transparantie. Op grond van de richtlijn kan een lidstaat wel om vertrouwelijke behandeling van verstrekte gegevens verzoeken maar de richtlijn voorziet nergens in de vertrouwelijkheid van de betrokken zienswijzen van de Commissie of de lidstaat. Het Hof heeft in dat verband al bevestigd dat de richtlijn beoogt marktdeelnemers bekend te maken met nieuwe verplichtingen en te laten kunnen anticiperen op voorgenomen technische voorschriften door tijdige aanpassing van hun producten of diensten. De Commissie mag de toegang tot een ugm slechts weigeren wanneer zij erin slaagt aan te tonen dat openbaarmaking concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het doel van die richtlijn, namelijk te voorkomen dat een technisch voorschrift wordt vastgesteld dat onverenigbaar is met het Unierecht.
 

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

a) De uitspraak C-213/15 P betekent dat de Commissie verzoeken om openbaarmaking van memories die lidstaten indienen, niet standaard kan weigeren. In lopende procedures bestaat wel het standaard vermoeden dat openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van die procedure. Zo lang er nog geen uitspraak is gedaan door het Hof, kan de Commissie dergelijke verzoeken doorgaans weigeren. Zij moet de betrokken lidstaat raadplegen.

b) De door de Commissie meegedeelde ugm’s naar aanleiding van een technische notificatie in het kader van richtlijn 98/34 zullen doorgaans (op verzoek) openbaar worden gemaakt. Ook al vallen dergelijke documenten onder het begrip ‘onderzoek’ in de zin van de Eurowob, dit betekent niet zonder meer dat toegang daartoe kan worden geweigerd. De vraag of weigering van een openbaarmakingsverzoek van documenten die onder dit begrip vallen, gerechtvaardigd is, hangt van de regeling af in het kader waarvan de Commissie haar zienswijze geeft. Richtlijn 98/34 is nadrukkelijk op transparantie gericht en weigering van toegang lijkt in dat kader dan ook niet snel gerechtvaardigd.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.