C-224/12 P, Commissie tegen Nederlanden/ING, arrest van het Hof van Justitie van 3 april 2014

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 3 april 2014 in zaak C-224/12 P, Commissie tegen Nederlanden/ING

Betrokken departementen
FIN, EZ, BZK, BZ, I&M

Sleutelwoorden
Hogere voorziening – Ernstige verstoring van economie van lidstaat – Staatssteun aan bankgroep – Kapitaalinbreng in het kader van herstructureringsplan – Verenigbaarheid van steun met gemeenschappelijke markt – Wijziging van voorwaarden voor terugbetaling steun – Criterium van particuliere investeerder (MEIP/MEO).

Beleidsrelevantie
In zijn uitspraak van 11 mei 2012 in de gevoegde zaken T-29/10 en T-33/10 oordeelde het Gerecht dat de Commissie, om een maatregel als steun dan wel als ‘additionele steun’ te kunnen aanmerken, steeds de economische rationaliteit van een maatregel dient te onderzoeken en aan het beginsel van de private investeerder (market economy investor principle, MEIP ) zal moeten toetsen. Het Hof heeft in zijn arrest van 3 april 2014 in zaak C-224/12 P de uitspraak van het Gerecht bevestigd.
In deze specifieke zaak betekende dit dat de Commissie de gewijzigde terugbetalingsvoorwaarden had moeten vergelijken met de oorspronkelijke tussen de Staat en ING overeengekomen terugbetalingsvoorwaarden, om op basis daarvan vast te stellen of de Staat een voordeel had gegeven en daarmee een – al dan niet verenigbare – steun had verleend.
In het algemeen betekent deze uitspraak dat voor de Commissie de MEIP-toets het uitgangspunt is om te testen of sprake is van een voordeel.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Staat heeft in 2008 drie steunmaatregelen genomen ten behoeve van ING: (1) een ka-pitaalinbreng, (2) een maatregel inzake activaondersteuning en (3) garanties voor het aantrekken van kapitaal. Deze zaak gaat over de eerste maatregel: de kapitaalinbreng ad 10 miljard EUR. De Staat heeft dit kapitaal ingebracht in de vorm van Core Tier 1-securities, een vorm van hybride kapitaal dat eigenschappen bezit van zowel een lening als een aandeel. De oorspronkelijke voorwaarden waren als volgt: de Staat kreeg geen stemrecht in ING, ING had de keuze: de securities terugkopen van de Staat tegen 150% of na 3 jaar omzetten in gewone aandelen in een 1-op-1 verhouding.
Deze steun is door de Commissie in 2008 goedgekeurd als reddingssteun, op voorwaarde dat de Staat binnen 6 maanden een herstructureringsplan voor ING indiende. Voordat de Commissie het herstructureringsplan goedkeurde, wijzigden de Staat en ING de voorwaarden voor terugbetaling van de securities. De aanpassing hield in dat voor de helft van de securities een vervroegde aflossingsmogelijkheid werd gecreëerd. ING kreeg de mogelijkheid om 50% van de securities voortijdig terug te kopen tegen de uitgifteprijs, een coupon (rente) van 8,5% en een strafpremie afhankelijk van de koers van ING. ING heeft eind 2009 in totaal 5,82 miljard EUR aan de Staat betaald in ruil voor 50% van de securities.
Volgens de Commissie betekende deze wijziging dat de Staat circa 2 miljard EUR misliep aangezien de oorspronkelijke terugbetalingsvoor¬waarden tot betaling van tussen 1,79 en 2,2 miljard EUR hadden kunnen leiden. De Staat heeft door hiervan af te zien een voordeel gegeven aan ING hetgeen volgens de Commissie additionele steun van 2 miljard EUR betekende.
Tegen deze vaststelling zijn de Staat en ING in beroep gegaan (ING voerde aanvullende beroepsgronden aan; DNB intervenieerde aan de zijde van ING). In de procedure stond de vraag centraal of de gewijzigde terugbetalingsvoorwaarden en de tussentijdse terugkoop door ING van de helft van de securities kon worden gekwalificeerd als additionele staatssteun.

Volgens het Ge¬recht kon de Commissie zich niet beperken tot de constatering dat de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden een steunmaatregel was zonder te onderzoeken of de wijziging voor ING een voordeel opleverde dat een particuliere investeerder niet zou hebben toegekend indien deze zich in dezelfde positie zou hebben bevonden als de Staat. De Commissie had de oorspronkelijke kapitaalinbreng en de wijzi¬ging van de terugbetalingsvoorwaarden moeten vergelijken en moeten bezien of de Staat conform het beginsel van de private investeerder (MEIP) heeft gehandeld. De Commissie kan zich zodoende niet aan de verplichting onttrekken de economi¬sche rationaliteit van de wijziging van de terugbetalings¬voorwaarden aan het MEIP-criterium te toetsen op de enkele grond dat de kapitaalinbreng waarop de aflossing betrekking heeft op zich reeds staatssteun vormt. De Commissie heeft volgens het Gerecht dan ook ten onrechte niet onderzocht hoe een rendement tussen 15% en 22%, dat de Staat is toegekend na de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden, niet overeenstemde met wat redelijkerwijs kon worden verwacht van een particuliere investeerder in een vergelijkbare situatie.
Het Gerecht stelde Nederland zodoende in het gelijk: het gedeelte van het besluit waarin de Commissie vaststelde dat 2 miljard EUR additionele steun was verleend, verklaarde het Gerecht nietig. Daarop heeft de Commissie hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Dit hoger beroep van de Commissie heeft het Hof op 3 april jl. op alle gronden verworpen.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid/wetgeving/rechtspraak of rechtspraktijk op Europees niveau
Deze uitspraak impliceert geen aanpassing van Nederlandse wet- en regelgeving. De kans op met de ING-zaak vergelijkbare gevallen lijkt beperkt.  
Wel is deze uitspraak relevant voor de betekenis van het MEIP-criterium in staatssteunprocedures. Het Hof bevestigt dat het MEIP-criterium ook van toepassing kan zijn bij wijziging van een steunmaatregel. De Commissie zal in dat geval ambtshalve moeten toetsen of de Staat handelt als een private investeerder. Indien de Staat kan onderbouwen dat zij handelt conform het MEIP-beginsel, is het voor de Commissie niet mogelijk om zonder meer te oordelen dat sprake is van staatssteun.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie