C-224/98, D'Hoop, arrest van 11 juli 2002

Gerecht, datum uitspraak, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie EG 11 juli 2002, zaak C-224/98, D'Hoop tegen Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening

Trefwoorden
Burgerschap van de Unie - Beginsel van non-discriminatie - Nationale regeling die nationale onderdanen slechts recht op wachtuitkeringen verleent indien zij hun middelbare studies in onderwijsinstelling van hun eigen lidstaat hebben voltooid - Nationale onderdaan op zoek naar eerste dienstbetrekking die zijn middelbare studies in onderwijsinstelling van andere lidstaat heeft voltooid

Betrokken departementen
SZW, JUS

Beleidsrelevantie
Territoriale voorwaarden (feiten en gebeurtenissen die zich moeten hebben voorgedaan op het Nederlandse grondgebied) voor de toekenning van uitkeringen, medische zorg, voorzieningen en andere voordelen (zoals bijvoorbeeld studiefinanciering of fiscale voordelen) mogen in beginsel niet meer worden tegengeworpen aan Nederlandse onderdanen die hebben verbleven op het grondgebied van een andere lidstaat zonder daar een economische activiteit te hebben uitgeoefend. Uit het arrest lijkt voorts te kunnen worden afgeleid dat ook het MVV-vereiste niet langer mag worden gesteld aan de toelating van partners-onderdanen van derde landen- van Nederlanders die hebben verbleven in een andere lidstaat zonder daar een economische activiteit te hebben uitgeoefend. Zij hebben hetzelfde verblijfsrecht als partners van onderdanen van een andere lidstaat die naar Nederland verhuizen met een beroep op de EG-richtlijnen inzake het verblijfsrecht.

Samenvatting, van feiten, redenering en dictum
D'Hoop heeft de Belgische nationaliteit, en heeft haar middelbare studies voltooid in Frankrijk, waar zij in 1991 het baccalaureaatsdiploma heeft behaald. Dit diploma is in België erkend als gelijkwaardig aan de Belgische diploma's die toegang geven tot het hoger onderwijs. D'Hoop heeft vervolgens tot 1995 universitaire studies gevolgd in België. In 1996 heeft zij de RVA om toekenning van een wachtuitkering verzocht. Bij besluit van 17 september 1996 heeft de RVA haar verzoek om wachtuitkeringen afgewezen, op grond dat zij niet voldeed aan de voorwaarde dat zij haar middelbare school-opleiding in België had gevolgd. D'Hoop achtte zich door deze voorwaarde gediscrimineerd.

Het Hof overweegt als volgt. Noch D'Hoop, noch haar ouders kunnen worden aangemerkt als een migrerend werknemer in de zin van artikel 39 EG of Verordening 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers. Haar ouders zijn in België blijven wonen toen zij in Frankrijk haar middelbare studies volgde en voltooide. Zij zelf was nog niet tot de arbeidsmarkt toegetreden. Deze bepalingen kunnen haar volgens het Hof dus niet helpen om de bestreden voorwaarde aan te vechten.

Vervolgens onderzoekt het Hof de toepasselijkheid van de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie. Hoewel D'Hoop haar studie in Frankrijk had gevolgd voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht, oordeelt het Hof dat de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie vanaf hun inwerkingtreding van toepassing zijn. Zij moeten volgens het Hof worden toegepast op de actuele gevolgen van vroeger ontstane situaties.

Volgens artikel 17 EG is burger van de Unie eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. D'Hoop heeft de nationaliteit van een lidstaat, en is dus burger van de Unie.

Deze hoedanigheid van burger van de Unie dient de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het Verdrag aanspraak op een gelijke behandeling rechtens.

Tot de situaties die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, behoren die welke de uitoefening betreffen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de in artikel 18 EG neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven

Aangezien een burger van de Unie in elke lidstaat recht heeft op dezelfde behandeling rechtens als de onderdanen van deze lidstaat die zich in dezelfde situatie bevinden, zou het in strijd zijn met het beginsel van het vrije verkeer indien hij in de lidstaat waarvan hij onderdaan is, minder gunstig kon worden behandeld dan wanneer hij geen gebruik zou hebben gemaakt van de door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer.

Deze rechten kunnen hun volle werking immers niet ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden weerhouden deze rechten uit te oefenen door belemmeringen die bij zijn terugkomst in zijn land van herkomst worden opgeworpen door een regeling die hem benadeelt wegens het feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend.

Deze overweging geldt in het bijzonder op het gebied van het onderwijs, aldus het Hof. Een van de doelstellingen van het optreden van de Gemeenschap bestaat er volgens artikel 3, lid 1, sub q, EG in, bij te dragen aan onderwijs en opleiding van hoog gehalte. Deze bijdrage moet er volgens artikel 149, lid 2, tweede streepje, EG met name op gericht zijn de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen.

In situaties als die van D'Hoop leidt de nationale regeling evenwel tot een verschillende behandeling van Belgische onderdanen die hun volledige middelbare studie in België hebben verricht, en Belgische onderdanen die met gebruikmaking van hun recht van vrij verkeer hun middelbare schooldiploma in een andere lidstaat hebben behaald.

Door de toekenning van de wachtuitkeringen te verbinden aan de voorwaarde dat het vereiste diploma in België is behaald, benadeelt de nationale regeling bepaalde nationale onderdanen op de uitsluitende grond dat zij hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend om in een andere lidstaat te studeren.

Een dergelijke ongelijke behandeling is in strijd met de beginselen die aan de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag liggen, met name de garantie dat de burgers bij de uitoefening van hun recht van vrij verkeer rechtens gelijk worden behandeld.

De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde voorwaarde zou enkel gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij gebaseerd was op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de rechtmatige doelstellingen van het nationale recht. In casu zijn geen rechtvaardigingen aangevoerd, zo stelt het Hof vast.

De wachtuitkeringen waarin de Belgische regeling voorziet en die de ontvanger ervan toegang verschaffen tot speciale werkgelegenheidsprogramma's, hebben tot doel de overgang van studie naar beroepsleven voor jongeren te vergemakkelijken. In deze context is het rechtmatig dat de nationale wetgever zich ervan wil vergewissen dat er een werkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de uitkeringen en de betrokken geografische arbeidsmarkt.

Wanneer daartoe één enkel criterium wordt gehanteerd, namelijk de plaats waar het middelbare schooldiploma is behaald, is dit evenwel te algemeen en te exclusief. Hierdoor wordt een te groot gewicht toegekend aan een factor die niet noodzakelijk een juiste weergave is van de mate waarin er een echte en daadwerkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de wachtuitkeringen en de geografische arbeidsmarkt, met uitsluiting van elke andere representatieve factor. Deze voorwaarde gaat derhalve verder dan nodig is ter bereiking van het beoogde doel.

Het Hof concludeert vervolgens dat het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet dat een lidstaat weigert aan een van zijn onderdanen, een student op zoek naar een eerste dienstbetrekking, wachtuitkeringen toe te kennen op de uitsluitende grond dat deze student zijn middelbare studies in een andere lidstaat heeft voltooid.

Korte analyse
In dit arrest verbreedt het Hof de werkingssfeer van de verdragsbepalingen inzake het Burgerschap van de Unie tot eigen onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat hebben verbleven. Geconcludeerd moet worden dat het doel van het verblijf in de andere lidstaat niet terzake doet. Het Hof wijst er in het algemeen op dat de Burgerschapsrechten hun volle werking niet kunnen ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden weerhouden deze rechten uit te oefenen door belemmeringen die bij zijn terugkomst in zijn land van herkomst worden opgeworpen door een regeling die hem benadeelt wegens het feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend.

Dit betekent echter niet dat eigen onderdanen die nooit in een andere lidstaat hebben verbleven of gewerkt, zich op het gemeenschapsrecht kunnen beroepen. Aandacht verdient in dit verband nog wel dat het Hof in zijn arrest van 11 juli 2002, zaak C-60/00 (Carpenter) aan een EU-onderdaan die vanuit zijn eigen lidstaat grensoverschrijdende diensten verricht (waarbij niet noodzakelijk een grensoverschrijdende verplaatsing uit hoofde van deze activiteiten hoeft plaats te vinden) ook communautaire rechten toekent (in casu het verblijfsrecht van een gezinslid met een nationaliteit van een derde staat).

Bij terugkeer naar de eigen lidstaat moet de eigen onderdaan dus worden behandeld alsof hij de nationaliteit van een andere lidstaat heeft. Het verbod van discriminatie van Burgers van de Unie houdt tevens in een verbod van indirecte discriminatie. Een voorwaarde waaraan gemakkelijker kan worden voldaan door eigen onderdanen die nooit hebben verbleven in een andere lidstaat, dan door onderdanen van een andere lidstaat, is in de ogen van het Hof verdacht en dient te worden gerechtvaardigd. Bij gebreke van een toereikende rechtvaardiging mag de bezwarende voorwaarde niet worden tegengeworpen aan de eigen onderdaan die in een andere lidstaat heeft verbleven.

Dit arrest lijkt ook gevolgen te hebben voor het verblijfsrecht van partners met de nationaliteit van een derde land, die met de eigen onderdaan terugkeren uit een andere lidstaat. Zij kunnen zich dan beroepen op het communautaire verblijfsrecht voor gezinsleden, zoals ook verwoord in de richtlijnen inzake het verblijfsrecht (90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG). Dit kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat het Hof zich in deze zaak tevens beroept op zijn arrest in de zaak Singh (HvJEG 7 juli 1992, Singh, C-370/90, Jur. 1992, blz. I-4265, punt 23), waarin het recht op toelating en verblijf van partners van eigen onderdanen aan de orde was.

Tot slot: de omstandigheid dat het verblijf in een andere lidstaat heeft plaats gevonden voordat het Burgerschap werd ingevoerd (1 november 1993) is niet relevant volgens het Hof. Maatgevend is het tijdstip waarop de gevolgen van het verblijf in een andere lidstaat tot nadelige consequenties voor de Burger leidt.

Voorwaarden in de Nederlandse wetgeving die voor de toekenning van uitkeringen, medische zorg, voorzieningen en andere voordelen (zoals bijvoorbeeld studiefinanciering of fiscale voordelen) aanknopen bij een territoriale voorwaarde (feiten en gebeurtenissen die zich moeten hebben voorgedaan op het Nederlandse grondgebied) mogen in beginsel niet worden tegengeworpen aan eigen onderdanen die om welke reden dan ook hebben verbleven op het grondgebied van een andere lidstaat. Het arrest heeft in ieder geval tot gevolg dat de uitvoeringspraktijk die nu van toepassing is op teruggekeerde Nederlandse onderdanen die economisch actief zijn geweest in een andere lidstaat, moet worden doorgetrokken naar teruggekeerde eigen onderdanen die om welke reden dan ook in een andere lidstaat hebben verbleven. Uit het arrest lijkt voorts te kunnen worden afgeleid dat het vereiste van een vooraf verleende machtiging tot voorlopig verblijf (MVV) niet langer mag worden gesteld aan de toelating van partners-onderdanen van derde landen- van Nederlanders die om welke reden dan ook verbleven hebben in een andere lidstaat zonder daar een economische activiteit te hebben uitgeoefend. Deze partners hebben hetzelfde verblijfsrecht als partners van onderdanen van een andere lidstaat die naar Nederland verhuizen met een beroep op de EG-richtlijnen inzake het verblijfsrecht.