C-231/97, Van Rooij, en zaak C-232/97, Nederhoff, arresten van 29 september 1999

Datum arrest, zaaknummer, partijen
HvJEG 29 september 1999, C-231/97, Van Rooij tegen Waterschap de Dommel
HvJEG 29 september 1999, C-232/97, Nederhoff tegen Hoogheemraadschap Rijnland

Betrokken departementen
V&W, VROM, LNV

Sleutelwoorden
Milieu-Richtlijn 76/464/EEG-Begrip lozing-Mogelijkheid dat lidstaat ruimere definitie van begrip lozing dan in de richtlijn vaststelt (zaak C-231/97)
Milieu-Richtlijnen 76/464/EEG, 76/769/EEG en 86/280/EEG-Begrip lozing-Mogelijkheid voor lidstaat om verdergaande maatregelen vast te stellen dan in Richtlijn 76/464/EEG zijn voorgeschreven-Gevolgen van richtlijn 76/769/EEG voor dergelijke maatregel (zaak C-232/97)

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Zaak C-231/97, Van Rooij tegen Waterschap de Dommel
Bij uitspraak van 17 juni 1997 heeft de Raad van State drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 1, lid 2, Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu worden geloodst (PbEG L 129) (hierna: Richtlijn 76/464/EEG). Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat door A.M.L. van Rooij is ingesteld tegen het besluit waarbij het Dagelijks bestuur van het waterschap de Dommel (hierna: bevoegde autoriteit) het bezwaar heeft afgewezen dat hij had ingediend tegen een eerder besluit van deze autoriteit waarbij de bevoegde autoriteit weigerde bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ter bescherming van oppervlaktewater. Gebr. Van Aarle BV (hierna: bedrijf Van Aarle) exploiteert een houtimpregneerbedrijf. Om hout te verduurzamen wordt in het bedrijf een stoomfixatie toegepast, waarbij gebruik wordt gemaakt van een "superwolman"-zoutoplossing. Het beschikt daartoe over een op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning. Van Rooy woont naast het bedrijf Van Aarle. Aangezien volgens hem de stoom was verontreinigd met arsenicum, koper en chroom, diende hij een klacht in over de verontreiniging van de sloot en verzocht hij de bevoegde autoriteit om op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: WVO) ten aanzien van dit bedrijf bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. De bevoegde autoriteit wees dit verzoek af bij besluit van 29 december 1994; het daartegen door Van Rooij ingediende bezwaar wees zij vervolgens af bij besluit van 21 april 1995. Daarop stelde Van Rooij tegen de afwijzing van zijn bezwaar beroep in bij de Raad van State. Van oordeel dat voor het geding het begrip "lozing" in de zin van Richtlijn 76/464/EEG diende te worden uitgelegd, heeft de Raad van State (hierna: verwijzende rechter) prejudiciële vragen gesteld.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater neerslaat, daaronder valt, en/of de afstand tussen de plaats waar deze stoom wordt uitgestoten en het water waarop hij neerslaat, daarbij relevant is. Het begrip "lozing" wordt in artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG omschreven als "iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht". Het begrip "lozing", dat in artikel 1, lid 2, Richtlijn 76/464/EEG wordt omschreven, dient aldus te worden opgevat, dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of II van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, worden gebracht. Wat de feiten van het hoofdgeding betreft, wordt niet betwist, dat de emissie van stoom wordt veroorzaakt door een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk het proces waarmee het hout door personeel van het bedrijf Van Aarle met een verduurzamende zoutoplossing wordt geïmpregneerd, waarbij een stoomfixatie wordt toegepast, noch dat de uitgestoten stoom arsenicum, koper en chroom bevat, welke stoffen voorkomen in lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464/EEG, en evenmin dat deze stoom neerslaat op onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallend oppervlaktewater, wanneer de achter het bedrijf Van Aarle gelegen sloot niet droogstaat. De Franse regering betwist evenwel, dat de emissie van stoom in een situatie als die welke aan de orde is in het geding, als een lozing in de zin van Richtlijn 76/464/EEG kan worden aangemerkt. Dienaangaande merkt het Hof op, dat zo de richtlijn "déversées" in de Franse titel van Richtlijn 76/464/EEG in het algemene spraakgebruik lijkt te pleiten voor de door de Franse regering voorgestane uitlegging, deze term niettemin uitsluitend wordt gebruikt voor handelingen met vloeibare stoffen en eveneens kan gelden voor vaste stoffen. Ook wordt in de Nederlandse, de Deense en de Griekse versie van de richtlijn een term gebruikt die inhoudt, dat de betrokken stof in vloeibare staat verkeert (Nederlandse term: "geloosd"). Niettemin worden in de Engelse,- Duitse,- Spaanse,- Portugese,- Zweedse -en Finse versie termen gehanteerd (als voorbeeld Engelse versie: "discharged"), die niet noodzakelijkerwijze inhouden, dat de betrokken stof in vloeibare staat verkeert. Gelet op deze semantische verschillen, heeft het Hof onderzocht, of de door de Franse regering voorgestane uitlegging in overeenstemming is met het doel van de richtlijn. Een uitlegging die de werkingssfeer van Richtlijn 76/464/EEG zou beperken tot de lozing van gevaarlijke stoffen in vloeibare staat, zou indruisen tegen het door de richtlijn nagestreefde doel, namelijk, zoals blijkt uit de eerste overweging van de richtlijn, het verzekeren van de bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging, met name door bepaalde stoffen die persistent, toxische en bioaccumuleerbaar zijn. Daaruit volgt volgens het Hof, dat richtlijn 76/464/EEG betrekking heeft op de lozing van alle in de bijlage daarbij genoemde gevaarlijke stoffen, ongeacht de staat waarin zij verkeren.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2 sub d, Richtlijn 76/464/EEG aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken en vervolgens via het hemelwaterriool in het oppervlaktewater terechtkomt, daaronder valt, en of het wat dat betreft van belang is dat het desbetreffende hemelwaterriool aan de betrokken inrichting dan wel aan een derde toebehoort. Het Hof stelt vast, dat de omstandigheid dat de verontreinigde stoom na op terreinen en daken te zijn neergeslagen via een hemelwaterriool dat aan de betrokken inrichting toebehoort, in het oppervlaktewater terechtkomt, niet belet dat de verontreiniging van dit oppervlaktewater het gevolg is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk de door het bedrijf Van Aarle verrichte impregnatie van hout.

Zaak C-232/97, Nederhoff tegen Hoogheemraadschap Rijnland
Bij uitspraak van 17 juni 1997 heeft de Raad van State zes prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu worden geloodst (PbEG L 129) (hierna: Richtlijn 76/464/EEG), Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juni 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake de beperking van het op de markt brengen van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PbEG L 262) (hierna: Richtlijn 76/769/EEG) (zoals gewijzigd bij Richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, PbEG L 365)(hierna: Richtlijn 94/60/EG), en Richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen (PbEG L 181)(hierna: Richtlijn 86/280/EEG). Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat door de firma L. Nederhoff & Zn. (hierna: Nederhoff) is ingesteld waarbij de Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (hierna: bevoegde autoriteit) hebben geweigerd haar vergunning te verlenen voor het aanbrengen van met creosootolie behandelde palen in het oppervlaktewater.

Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG aldus dient te worden uitgelegd, dat het ook de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van Richtlijn 86/280/EEG. Teneinde de gestelde vraag te kunnen beantwoorden, onderzoekt het Hof achtereenvolgens het begrip "lozing" in Richtlijn 76/464/EEG en het begrip "verontreiniging" die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van de meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van Richtlijn 86/280/EEG. Het begrip "lozing" wordt in artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG omschreven als "iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht". Om uit te maken of deze definitie elke lozingsbron omvat, dan wel enkel de verontreiniging die door een handeling wordt veroorzaakt, dient volgens het Hof te rade te worden gegaan bij het begrip "verontreiniging" als bedoeld in Richtlijn 76/464/EEG. Het begrip "lozing" in de zin van deze richtlijn kan, wat de daaronder vallende bronnen van verontreiniging betreft, geen andere strekking hebben dan die van het begrip "verontreiniging" in de zin van deze richtlijn. Volgens artikel 1, lid 2, sub e, van deze richtlijn wordt onder "verontreiniging" verstaan "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd". Bijgevolg dient volgens het Hof het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG aldus te worden opgevat, dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, wordt gebracht. Deze uitlegging wordt bevestigd door het bij Richtlijn 76/464/EEG in het leven geroepen systeem. Volgens de artikelen 3 en 7, lid 2, van deze richtlijn is voor iedere lozing in de in artikel 1 van deze richtlijn bedoelde wateren van een onder lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn vallende stof een vergunning vereist, die verzekert dat de communautaire grenswaarden in acht worden genomen en waarin de nationale emissienormen worden vastgesteld. Zowel de aanvraag als, in voorkomend geval, de afgifte van de vergunning heeft evenwel slechts zin, indien de lozing aan een persoon kan worden toegepast. De in artikel 5, lid 1, Richtlijn 86/280/EEG bedoelde andere significante bronnen van stoffen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, hebben derhalve betrekking op de gevallen waarin de verontreiniging, juist door het diffuse karakter daarvan, niet aan een persoon kan worden toegeschreven en ter zake dus ook geen voorafgaande vergunning kan worden verleend. Dit is de reden waarom, waar een verguningplicht ondenkbaar is, artikel 5, lid 1, Richtlijn 96/280/EEG de lidstaten verplicht om dit soort van verontreiniging door middel van specifieke programma's te voorkomen of weg te nemen en, zoals uit de tiende overweging van de considerans van de richtlijn blijkt, de daartoe noodzakelijke bevoegdheden niet voortvloeien uit Richtlijn 76/464/EEG, maar uit artikel 235 van het Verdrag (thans: art. 308 EG). Het Hof concludeert dan ook, dat het gemeenschapsrecht twee afzonderlijke regelingen heeft ingevoerd ter bestrijding van de verontreiniging van oppervlaktewateren door gevaarlijke stoffen: de vergunningregeling van de artikelen 3 en 7 Richtlijn 76/464/EEG, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk een lozing, en anderzijds de regeling van specifieke programma's van artikel 5 Richtlijn 86/280/EEG, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging niet aan een persoon kan worden toegeschreven, omdat zij afkomstig is van meervoudige en diffuse bronnen.

Wat de tweede vraag betreft, merkt het Hof op dat volgens de feitelijke vaststellingen in het hoofdgeding het uitlogen van creosootolie en derhalve de verontreiniging van het oppervlaktewater een gevolg zijn van het feit dat Nederhoff met creosootolie behandelde palen in dit oppervlaktewater heeft gebracht. Op deze vraag antwoordt het Hof, dat het begrip "andere significante bronnen (...) met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen" in artikel 5, lid 1, Richtlijn 86/280/EEG aldus moet worden uitgelegd, dat het uitlogen van creosootolie uit het in het oppervlaktewater gebrachte houten palen niet daaronder valt, wanneer de door deze stof veroorzaakte verontreiniging aan een persoon is toe te schrijven.

De derde vraag onderscheidt twee situaties, die in feite als een enkel fenomeen kunnen worden aangemerkt: het uitlogen van verontreinigende stoffen in oppervlaktewater doordat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen in het oppervlaktewater heeft gebracht. Dit fenomeen moet als een "lozing" in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, Richtlijn 76/464/EEG worden aangemerkt, voor zover de verontreiniging van het oppervlaktewater afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk het in het oppervlaktewater brengen van houten palen die zijn behandeld met creosootolie die in het contact met het water uitloogt.

Met de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 3 Richtlijn 76/464/EEG, al dan niet in samenhang bezien met artikel 10 van die richtlijn, de lidstaten toestaat, voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, en zo ja, of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat een vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is. Volgens artikel 3 Richtlijn 76/464/EEG is voor iedere lozing van de in lijst I van de bijlage bij deze richtlijn opgenomen stoffen in de in artikel 1 daarvan bedoelde wateren een door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat verleende voorafgaande vergunning nodig, waarin emissienormen worden vastgesteld. Tenslotte machtigt artikel 10 Richtlijn 76/464/EEG de lidstaten meer in het algemeen om strengere voorschriften vast te stellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd. Uit deze bepalingen blijkt, dat Richtlijn 76/464/EEG de lidstaten toestaat, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen. De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis en derhalve mogen de lidstaten voor de verlening van de lozingsvergunning als voorwaarde stellen dat deze verplichting in acht wordt genomen. Wat de vraag betreft of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat vergunning slechts bij hoge uitzondering of niet mogelijk is, merkt het Hof op, dat de stof waarom het in het hoofdgeding gaat, namelijk creosootolie, behoort tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage bij Richtlijn 76/464/EEG, met betrekking tot welke de lidstaten overeenkomstig artikel 2 daarvan verplicht zijn alle passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging te nemen. Zelfs indien de betrokken aanvullende eis ertoe leidt dat vergunningverlening slechts bij hoge uitzondering niet of zelfs niet mogelijk is, blijft een dergelijk gevolg dan ook in overeenstemming met het door de richtlijn voor dit soort van stoffen nagestreefde doel. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat creosootolie, aangezien de Raad daarvoor geen grenswaarden heeft vastgesteld, voorlopig onder de regeling valt die van toepassing is op de stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage bij Richtlijn 76/464/EEG, ten aanzien waarvan de lidstaten enkel verplicht zijn de verontreiniging te verminderen doch niet om deze te beëindigen. Ofschoon de lidstaten met betrekking tot de stoffen van lijst II hoe dan ook verplicht zijn om de verontreiniging te verminderen, kunnen zij namelijk eveneens overeenkomstig artikel 10 van deze richtlijn strengere voorschriften vaststellen om de door deze stoffen veroorzaakte verontreiniging te beëindigen, te meer waar de stof waar het hier om gaat, slechts voorlopig aan de regeling van de stoffen van lijst II te onderwerpen.

Met de zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I Richtlijn 76/769/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 94/60/EG, eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt. Zelfs indien een nationale maatregel, zoals in het hoofdgeding aan de orde is, als een maatregel kan worden beschouwd ten gevolge waarvan het vrije verkeer wordt beperkt van producten die creosootolie bevatten, zoals geregeld bij Richtlijn 76/769/EEG, volstaat de vaststelling, dat richtlijn 76/769/EEG volgens artikel 1 daarvan van toepassing is "onverminderd (...) andere desbetreffende communautaire voorschriften". Dergelijke voorschriften zijn de bepalingen van Richtlijn 76/464/EEG, waarvan artikel 10 de lidstaten toestaat om ter zake van lozingen voorschriften vast te stellen waardoor zelfs de verlening van de lozingsvergunning en bijgevolg eveneens het concrete gebruik van de gevaarlijke stof waarop de lozing betrekking heeft, niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

Korte analyse
Het Hof geeft in deze arresten, mede op basis van enkele door de Raad van State aangedragen praktijkvoorbeelden, een interpretatie van het begrip "lozing" in artikel 1, tweede lid, onderdeel d, van richtlijn 76/464/EEG. Daarmee bepaalt het Hof in essentie ook de werkingssfeer van de vergunningplicht die ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor lozingen in Nederlandse oppervlaktewateren geldt. In het oog springt met name de zeer ruime uitleg die aan het begrip "vergunningplichtige lozing" wordt gegeven. Een verontreiniging van oppervlaktewater moet weliswaar kunnen worden toegeschreven aan een individualiseerbaar handelen door een (rechts)persoon, maar de wijze waarop het oppervlaktewater wordt verontreinigd kan velerlei gedaantes aannemen.

Het Hof creëert daarmee in theorie een duidelijke scheidslijn tussen lozingen die vergunningplichtig zijn (verontreiniging als gevolg van een menselijk handelen) en zgn. diffuse of meervoudige verontreinigingsbronnen die zich niet lenen voor regulering d.m.v. individuele vergunningverlening.

Echter, op basis van de door het Hof geformuleerde criteria kan helaas nog steeds niet onder alle omstandigheden een eenduidig antwoord worden gegeven op de vraag welke gevallen nu wel of niet onder de vergunningplicht van de Wvo vallen. De Raad van State zal hier wellicht nog meer licht op laten schijnen. De beantwoording van deze vraag is overigens van direct belang voor de afbakening tussen met name de Wvo en de Wet milieubeheer enerzijds en de Wvo en de Bestrijdingsmiddelenwet anderzijds.

Een tweede, opmerkelijk onderdeel van het "stoomarrest"-Van Rooy betreft het oordeel van het Hof dat uitsluitend de vaststelling door wie een verontreiniging wordt veroorzaakt relevant is, en niet de wijze van lozen of de persoon die loost. Dit oordeel staat volstrekt haaks op de systematiek van de Wvo. In Nederland dient degene die metterdaad loost (Astoffen in oppervlaktewater brengt@) een vergunning aan te vragen. Op basis van de conclusies van het Hof zou dit uitgangspunt moeten worden verlaten. (Een omwonende die verontreinigd hemelwater loost behoeft geen vergunning, maar het nabijgelegen bedrijf dat de verontreiniging van dat hemelwater heeft veroorzaakt.)

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
In essentie bekrachtigt het Hof eerdere jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit neemt niet weg dat de interpretatie van het begrip >lozing= door het Hof in vergelijking tot die jurisprudentie tot een (nog) ruimere werkingssfeer van de Wvo-vergunningplicht kan leiden. Afgezien van de nodige consequenties voor de uitvoeringspraktijk, zou dit ook tot een nadere afstemming tussen de Wvo en andere wetten (o.a. Wet milieubeheer en Bestrijdingsmiddelenwet 1962) aanleiding kunnen geven. Alvorens hierover definitieve uitspraken te doen lijkt het raadzaam eerst de uitspraken van de Raad van State af te wachten.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche, samen met de arresten, aan de Ministers van V&W, VROM en LNV. De Minister van V&W wordt verzocht om, nadat de Raad van State uitspraak heeft gedaan in de zaken Van Rooij tegen Waterschap de Dommel en Nederhoff tegen Hoogheemraadschap Rijnland, in overleg met de Ministers van VROM en LNV te bezien wat de gevolgen van de arresten zijn voor de uitvoeringspraktijk en voor de regelgeving en daarover de ICER te rapporteren.