C-236/01 e.a., Monsanto (voorzorgsbeginsel), diverse arresten
Datum arresten, zaaknummer, partijen Arresten van het Hof van Justitie van 9 september 2003, Monsanto (C-236/01), van 23 september 2003, Commissie tegen Denemarken (C-192/01), van 5 februari 2004, Commissie tegen Italië (C-270/02) en Greenham-Abel (C-95/01), van 29 april 2004, de Commissie tegen Duitsland (C- 387-99) en Commissie tegen Oostenrijk (C-150/00), en van 2 december 2004, Commissie tegen Nederland (C-41/02)
Betrokken departementen VWS, EZ, Justitie, LNV
Sleutelwoorden Vrij verkeer van goederen - maatregel van gelijke werking (artikel 28 EG) - bescherming van de gezondheid en het leven van personen (artikel 30 EG) - evenredigheidsbeginsel - toepassing van het voorzorgsbeginsel
Beleidsrelevantie In deze arresten komt het opleggen van beperkingen voor het vrije goederenverkeer door een beroep op de bescherming van de volksgezondheid aan de orde. Het Hof geeft in deze arresten de randvoorwaarden aan waaronder een lidstaat zich hierop kan beroepen in de situatie dat de wetenschappelijke informatie over het (potentiële) gevaar voor de volksgezondheid onzeker is. Het Hof accepteert een beroep op het voorzorgsbeginsel en geeft voorwaarden waaronder een beroep op het voorzorgsbeginsel gerechtvaardigd is.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In bovengenoemde arresten is er sprake van een maatregel die een belemmering vormt voor het op de interne markt brengen van producten die bestaan uit micro-voedingsstoffen of waaraan bepaalde micro-voedingsstoffen (bijvoorbeeld vitamines of minerale zouten) zijn toegevoegd (schending van het vrij verkeer van goederen, artikel 28 EG). Ter rechtvaardiging van deze belemmering beoordeelt het Hof of de beperking kan worden gerechtvaardigd op basis van artikel 30 EG, in het bijzonder de bescherming van de volksgezondheid. Daarbij beziet het Hof of de maatregel evenredig en noodzakelijk is. Als onderdeel van deze beoordeling moet worden bekeken of de belemmering kan worden gerechtvaardigd ondanks de grote onzekerheid die in de wetenschap en de praktijk bestaat over de risico's van het consumeren van extra micro-voedingsstoffen (het voorzorgsbeginsel).
Bij de beoordeling van de onderhavige systemen betrekt het Hof de overwegingen van het Sandoz-arrest. Uit dit arrest bleek reeds:
Onder verwijzing naar deze overwegingen stelt het Hof in de onderhavige arresten dat voor een juiste toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist is dat enerzijds wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen het betreffende product voor de gezondheid kan hebben en anderzijds dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek een alomvattende beoordeling van het risico voor de gezondheid wordt gemaakt.
Dit betekent dat een constructie waarbij op een stelselmatige manier aan producten de toegang tot de markt wordt ontzegd, een beroep op het voorzorgsbeginsel niet kan worden gehonoreerd. Daarnaast kan er bij de beoordeling niet uitgegaan worden van een louter hypothetische benadering van het risico op grond van veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht. Ook het ontbreken van de voedingsbehoefte kan op zichzelf niet als argument worden gebruikt om een product de toegang tot de markt te weigeren. Wel kan dit een onderdeel vormen van de totale beoordeling. Bij deze beoordeling dient ook aandacht te worden besteed aan de cumulatieve effecten. Dit houdt in dat niet alleen het specifieke product moet worden bekeken op de hoeveelheid toegevoegde micro-voedingsstoffen maar ook naar de hoeveelheid micro-voedingsstoffen die al - van nature dan wel door middel van menselijk handelen - in de voedingsmiddelen op de markt aanwezig zijn. Ook moet aandacht worden besteed aan de vraag of het verrijkte voedingsmiddel in de plaats treedt van een ander levensmiddel waardoor er een verhoging van de hoeveelheid micro-voedingsstoffen optreedt (substitutie-effect).
Korte analyse Het Hof besliste in zijn eerdere arresten Sandoz (zaak 174/82) en Bennekom (zaak 227/82) al dat een beroep op het voorzorgsbeginsel, mits aan het proportionaliteitsbeginsel is voldaan, gerechtvaardigd kan zijn. Uit deze arresten bleek reeds dat een constructie van voorafgaande toestemming om een verrijkt product op de markt te brengen niet in strijd met het gemeenschapsrecht hoeft te zijn. In de onderhavige arresten heeft het Hof nader uitgewerkt hoe in een specifiek geval aan het voorzorgsbeginsel moet worden getoetst.
Zo geeft het Hof aan dat een lidstaat in ieder concreet geval een grondige evaluatie moet verrichten van de mogelijke risico's voor de volksgezondheid op basis van "de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens" en "het meest recente internationaal onderzoek". Hierbij wordt in ieder geval rekening gehouden met de feiten en omstandigheden van het geval, de onderzoeksplicht van de nationale autoriteit, de effecten van cumulatie en het substitutie-effect. Een constructie waarbij op een stelselmatige manier aan producten de toegang tot de markt wordt ontzegd, is onverenigbaar met het gemeenschapsrecht zelfs met een beroep op het voorzorgsbeginsel.
Eerste inventarisatie De onderhavige arresten maken duidelijk dat de Nederlandse ontheffingspraktijk (waarbij niet in elk concreet geval een uitgebreide toets plaatsvindt) met betrekking tot bepaalde verrijkte levensmiddelen niet gerechtvaardigd kan worden met een beroep op artikel 30 EG. Dit leidt tot de noodzaak om, in afwachting van de Europese harmonisatie, het Nederlandse beleid te wijzigen.
Voorstel van behandeling De ICER zendt het fiche ter kennisneming toe aan de ministers van EZ, van Justitie, van VWS en van LNV.
