C-240/15 en C-424/15, ISTAT en Ormaetxea

Arrest van het Europese Hof van Justitie van 28 juli 2016 in zaak C-240/15, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni tegen Instituto Nazionale di Statistica, Presidenza del Consiglio dei Ministri en Ministero dell’Economia e delle Finanze .

Arrest van het Europese Hof van Justitie van 19 oktober 2016 in zaak C-424/15, Xabier Ormaetxea Garai en Bernardo Lorenzo Almendros tegen Administración del Estado.

Betrokken departementen

EZ, BZ

Sleutelwoorden                                                                    

Prejudiciële verwijzing – Elektronische communicatienetwerken en -diensten - Richtlijn 2002/21/EG - Artikel 3 - Onpartijdigheid en onafhankelijkheid van nationale regelgevende instanties - Richtlijn 2002/20/EG - Artikel 12 - Administratieve bijdragen - Onderwerping van een nationale regelgevende instantie aan de voorschriften voor de overheidsfinanciën en aan voorschriften voor de beheersing en de rationalisering van de overheidsuitgaven - Institutionele hervorming – Samenvoeging van de nationale regelgevende instantie met andere regelgevingsinstanties – Ontslag van de voorzitter en van een bestuurslid van de samengevoegde nationale regelgevende instantie vóór het einde van hun ambtstermijn – Niet in het nationale recht vastgestelde ontslagreden.

Beleidsrelevantie

De uitspraken hebben betrekking op de verhouding tussen enerzijds de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van nationale regelgevende instanties (‘NRI’) en anderzijds de bevoegdheid van lidstaten om maatregelen te treffen met betrekking tot deze onafhankelijke autoriteiten. De lidstaten mogen maatregelen mogen treffen met betrekking tot NRI’ s, mits die bij de vervulling van hun taken blijven voldoen aan de voorwaarden uit de kaderrichtlijn. Het gaat om voorwaarden inzake bevoegdheid, onafhankelijkheid, onpartijdigheid en transparantie en om een beroepsmogelijkheid tegen besluiten van NRI’s bij een onafhankelijk lichaam.

Het onafhankelijkheidsvereiste uit de kaderrichtlijn staat er in beginsel niet aan in de weg om begrotingstoezicht (inclusief bezuinigingsmaatregelen) uit te oefenen op NRI’s. Voor ontslag van bestuurders voor het einde van hun ambtstermijn om andere redenen dan genoemd in de richtlijn, zoals bijvoorbeeld een reorganisatie, moeten lidstaten in regels voorzien die de onafhankelijkheid en onpartijdigheid waarborgen. De uitspraken hebben al invloed op de lopende onderhandelingen over de herziening van het nieuwe EU Telecompakket.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

In zaak C-240/15, komt de Italiaanse NRI voor de telecomsector in Italië (hierna: de AGCOM)op tegen de keuze van de Italiaanse wetgever om de bepalingen over de overheidsfinanciën, met inbegrip van bezuinigingsmaatregelen, toe te passen op onafhankelijke autoriteiten. De AGCOM geeft aan dat deze bepalingen haar financiële autonomie en dientengevolge haar onafhankelijkheid aantasten.

De verwijzende rechter vraagt het Hof of de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van een NRI zoals geregeld in artikel 3 van de kaderrichtlijn toekomen en het beginsel van substantiële zelffinanciering uit artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG (hierna: machtigingsrichtlijn), in de weg staan aan een nationale regeling die de NRI’s in algemene zin onderwerpt aan bepalingen inzake de overheidsfinanciën en bezuinigingsmaatregelen.

Met betrekking tot artikel 3 van de kaderrichtlijn merkt het Hof op dat dit artikel vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat NRI’s over de nodige financiële en menselijke middelen beschikken om hun taken uit te oefenen. In geval van de NRI’s die ex ante markttoezicht uitoefenen of geschillen beslechten tussen ondernemingen, komt hier nog bij dat deze in staat gesteld moeten worden om onafhankelijk op te treden. Het Hof beschouwt deze vereisten niet als een principiële uitsluiting van de onderwerping van NRI’s aan nationale bepalingen op het gebied van overheidsfinanciën. Bovendien bepaalt artikel 3, lid 3bis van de kaderrichtlijn uitdrukkelijk dat de onafhankelijkheid van NRI’s die ex ante markttoezicht uitoefenen of geschillen beslechten tussen ondernemingen, geen beletsel vormt voor toezicht overeenkomstig de nationale grondwet. NRI’s kunnen dus worden onderworpen aan bepaalde regels voor begrotingstoezicht door het nationale parlement, zolang deze regels de NRI’s niet beletten de hun toebedeelde taken uit te oefenen en deze de mate van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die de kaderrichtlijn vereist, niet doorkruisen. Concreet betekent dit dat een NRI over de nodige financiële en menselijke middelen blijft beschikken om haar taken op bevredigende wijze uit te oefenen en om actief deel te nemen en bij te dragen aan de Europese toezichthouder BEREC. Van aantasting van de onafhankelijkheid of onpartijdigheid zal minder snel sprake zijn als betrokken begrotingsregels generiek van aard zijn, discretionaire ruimte laten aan de NRI voor de invulling van deze regels binnen de eigen begroting en van toepassing zijn op alle overheidsdiensten.

Het standpunt dat voor de AGCOM hetzelfde onafhankelijkheidsregime zou moeten gelden als voor de centrale banken, wordt door het Hof verworpen gezien de fundamentele verschillen tussen de functies van beide instanties.  

In zaak C-424/15 komen twee voormalig bestuursleden van de Spaanse telecomautoriteit op tegen hun ontslag als gevolg van de fusie van deze onafhankelijke autoriteit met de mededingingsautoriteit. Zij beroepen zich op artikel 3 lid 3bis van de kaderrichtlijn, waarin staat dat bestuurders van een NRI alleen kunnen worden ontslagen als zij niet meer aan de van tevoren in nationale wetgeving vastgestelde eisen voor de uitoefening van hun ambt voldoen.. De verwijzende rechter vraagt ten eerste of de kaderrichtlijn in de weg staat aan de samenvoeging van een NRI voor telecom met andere nationale regelgevende instanties, die bevoegdheden hebben binnen andere sectoren. Het Hof oordeelt dat de kaderrichtlijn een dergelijke samenvoeging toestaat, op voorwaarde dat het nieuwe lichaam bij de vervulling van haar taken voldoet aan de in de kaderrichtlijn gestelde voorwaarden inzake bevoegdheid, onafhankelijkheid, onpartijdigheid en transparantie en dat tegen de besluiten die de NRI neemt effectief beroep kan worden ingesteld bij een onafhankelijk lichaam. Of de mededingingsautoriteit aan die voorwaarden voldoet, moet de verwijzende rechter nagaan. Wel merkt het Hof hierover op dat de oprichtingswet voor de mededingingsautoriteit rekening lijkt te houden met de voorwaarden uit de kaderrichtlijn.

Ten tweede vraagt de verwijzende rechter of het tussentijdse ontslag van de bestuursleden vanwege een institutionele hervorming, in strijd is met het vereiste van onafhankelijkheid uit de kaderrichtlijn, door het ontbreken van een in de nationale wetgeving opgenomen ontslaggrond. Het Hof stelt allereerst vast dat het ontslag van de bestuurders niet voldoet aan artikel 3 lid 3bis van de kaderrichtlijn. De bestuurders zijn namelijk niet ontslagen omdat zij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van hun ambt voldeden. Vervolgens geeft het Hof aan dat de doelstelling van versterking van de onafhankelijkheid van NRI’s, die door de kaderrichtlijn wordt nagestreefd, in gevaar zou worden gebracht wanneer louter naar aanleiding van een institutionele hervorming, een einde zou kunnen worden gemaakt aan het mandaat van de bestuurders van een NRI. Deze versterking van de onafhankelijkheid van NRI’s neemt echter niet weg dat lidstaten, mits zij de eisen in de kaderrichtlijn in acht nemen, institutionele autonomie hebben bij de organisatie en structurering van NRI’s. De vereiste eerbiediging van de onafhankelijkheid van NRI’s kan er dus niet aan in de weg staan dat een institutionele hervorming wordt uitgevoerd terwijl de mandaten van de bestuurders nog lopen. Om te voldoen aan de verplichtingen onder artikel 3, lid 3bis van de kaderrichtlijn, moet wel worden voorzien in regels die waarborgen dat het ontslag van bestuurders vóór het einde van hun ambtstermijn niet afdoet aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken personen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

Het vraagstuk over de verhouding tussen onafhankelijkheid en nationaal toezicht speelt over de gehele breedte van sectoren waarin onafhankelijke toezichthouders actief zijn. Het Hof heeft in verschillende inbreukzaken bevestigd dat toezichthouders een hoge mate van onafhankelijkheid genieten. Deze uitspraken bevestigen dat de lidstaten de ruimte hebben om begrotingstoezicht uit te oefenen over NRI’s en om deze te hervormen en te integreren, zolang zij in staat blijven om hun taken uit te oefenen met de mate van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die de kaderrichtlijn vereist. De onafhankelijkheid van NRI’s is niet absoluut. De gekozen benadering bij de Instellingswet ACM strookt met de uitleg van het Hof in deze zaken. Het meelopen van het budget op de begroting van een departement en de fusie tussen de OPTA, de NMA en de Consumentenautoriteit die aan de instelling van de ACM voorafging, zijn in overeenstemming met huidig geldend EU-recht.Op dit moment wordt het EU Telecompakket herzien, waarbij onder andere de onafhankelijkheidseisen aan NRI’s worden aangescherpt. Bij de onderhandelingen over dit voorstel moet Nederland op toezien dat de mogelijkheden voor begrotingstoezicht en institutionele hervormingen die in de besproken arresten worden bevestigd, behouden blijven. Het huidige voorstel voor de herziening van het Telecompakket lijkt deze mogelijkheden echter niet significant aan te tasten.

Begrotingstoezicht blijft na aanname van het voorstel van de Commissie voor de herziening van het Telecompakket mogelijk. In artikel 9 van het voorstel is het uitoefenen van begrotingstoezicht, onder voorwaarden, expliciet opgenomen. De mogelijkheden om bestuurders tussentijds te ontslaan worden in het voorstel van de Commissie wel beperkt. De lidstaten mogen niet meer zelf ontslaggronden opnemen in hun nationale wetgeving. Tussentijds ontslag is alleen nog mogelijk wanneer de bestuurders niet meer voldoen aan de eisen die in het nieuwe artikel 7 aan hen worden gesteld. Of dat de mogelijkheden voor het doorvoeren van institutionele hervormingen aantast, is echter de vraag. Het Hof oordeelde immers in besproken zaak C-424/15 dat een ontslag dat niet voldoet aan de kaderrichtlijn, toch rechtmatig kan zijn in het kader van de institutionele autonomie van de lidstaten.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.