C-242/13, Commerz Nederland NV tegen Havenbedrijf Rotterdam NV

Signaleringsfiche

C-242/13, Commerz Nederland NV tegen Havenbedrijf Rotterdam NV, arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 17 september 2014.

Betrokken departementen

EZ, BZK, FIN, I&M

Sleutelwoorden

Uitleg van artikel 107 lid 1 VwEU – begrip “steun” – garantieverlening - enig bestuurder van openbaar bedrijf - toerekenbaarheid van de garanties aan de Staat – garanties bewust verleend door directeur openbaar bedrijf in strijd met statutaire voorschriften

Beleidsrelevantie

In deze uitspraak verduidelijkt het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof) de toerekenbaarheid van door een openbaar bedrijf in het geheim verleende (ongeoorloofde) garanties aan de Staat, in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het Hof oordeelt in lijn met het Stardust Marine arrest (C-482/99) dat om te bepalen of door een openbaar bedrijf verleende garanties kunnen worden toegerekend aan de overheidsinstantie die dat bedrijf controleert, moet worden nagegaan of die overheidsinstantie bij het verlenen van die garanties betrokken was of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken was. Dit arrest geeft meer duidelijkheid over de betekenis van de omstandigheid dat de enige bestuurder onwettig en in het geheim heeft gehandeld voor toerekenbaarheid van een (ongeoorloofde) steunmaatregel aan de overheid. Hoewel dit volgens het Hof relevante factoren zijn, kunnen deze omstandigheden op zich de toerekenbaarheid van een steunmaatregel niet uitsluiten. De verwijzende rechter moet de toerekenbaarheid aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordelen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Commerz Nederland (hierna: Commerz) heeft in 2003 en 2004 bij afzonderlijke kredietovereenkomsten aan RDM Finance I, RDM Finance II en RDM Vehicles kredietfaciliteiten ter beschikking gesteld. De enige bestuurder van het Havenbedrijf Rotterdam (hierna: HBR) heeft zich vervolgens met meerdere garanties namens het HBR jegens Commerz garant gesteld voor de nakoming van de kredietverplichtingen door RDM Vehicles, RDM Finance I en RDM Finance II. De bestuurder van het HBR trad hierbij eigenmachtig op, hield de verleende garanties bewust geheim en had daarvoor geen goedkeuring aan de Raad van Commissarissen (RvC) van het HBR gevraagd, zoals vereist op grond van de statuten. Commerz heeft de RDM-kredieten vervolgens opgezegd en aflossing van de openstaande bedragen verlangd. Aangezien betaling uitbleef, heeft Commerz het HBR op grond van de verleende garanties aangesproken op betaling. Het HBR heeft dat verzoek niet ingewilligd.

Commerz heeft vervolgens beroep bij de rechtbank Rotterdam ingesteld en daarbij van het HBR betaling gevorderd. Zowel de rechtbank als het gerechtshof Den Haag in hoger beroep hebben de vorderingen van Commerz afgewezen, op de grond dat de garanties onrechtmatige staatssteun in de zin van artikel 108, lid 3 jo. art. 107 lid 1 VwEU vormden en daarom nietig waren. In het bijzonder heeft het gerechtshof geoordeeld dat toetsing van de feiten aan de criteria van het arrest Stardust Marine tot de conclusie leidde dat de garantieverlening moest worden toegerekend aan een onderdeel van de Nederlandse overheid, namelijk aan de gemeente Rotterdam. Dit baseert het gerechtshof op haar conclusie dat de gemeente Rotterdam in de praktijk een sterke invloed uitoefende op het HBR. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat de enige bestuurder van het HBR eigenmachtig optrad, de verleende garanties bewust geheim hield en daarvoor niet de vereiste goedkeuring aan de RvC had gevraagd. Commerz heeft hierop de Hoge Raad verzocht om het arrest van het gerechtshof te vernietigen. De Hoge Raad is van oordeel dat het Stardust Marine arrest aldus kan worden uitgelegd dat voor toerekening van de garanties aan (een onderdeel van) de Staat een reële, feitelijke betrokkenheid van die overheidsinstantie is vereist. Volgens die uitleg zou in dit geval geen sprake zijn van toerekening aan de overheidsinstantie. Het arrest Stardust Marine kan volgens de Hoge Raad echter ook aldus worden uitgelegd dat voor toerekening voldoende is als de overheid met betrekking tot de maatregel in zijn algemeenheid de besluitvorming binnen het openbaar bedrijf bepaalt of daarop een sterke, overwegende invloed uitoefent. Bij die uitleg behoeft het feit dat de bestuurder van het openbaar bedrijf, die weliswaar civielrechtelijk bevoegd is, de betrokken maatregel niet ter kennis van de overheid heeft gebracht, de RvC niet om goedkeuring heeft gevraagd zoals vereist op grond van  de statuten, zodat de garanties zonder medeweten en naar is gebleken tegen de wil van de controlerende overheidsinstantie zijn verleend, niet in de weg te staan aan toerekening van een ongeoorloofde steunmaatregel aan de overheidsinstantie. De Hoge Raad wil met haar vragen daarom van het Hof vernemen of deze handelingen van de bestuurder noodzakelijkerwijs in de weg staan aan toerekening aan de overheidsinstantie en zo nee, of deze hierbij wel relevant kunnen zijn.

Het staat volgens het Hof vast dat de verleende garanties gezien kunnen worden als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VwEU. De garanties houden een voldoende concreet economisch risico in die lasten kunnen meebrengen voor het HBR, dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding volledig in eigendom was van de gemeente Rotterdam. Dan overweegt het Hof, in lijn met het Stardust Marine arrest, dat de toerekenbaarheid van deze garanties aan een overheidsinstantie echter niet kan worden afgeleid uit het enkele feit dat de garanties zijn verleend door een door een overheidsinstantie gecontroleerd openbaar bedrijf (dat ten tijde van de zaak volledig eigendom was van die overheidsinstantie). Hoewel de overheidsinstantie de mogelijkheid had om het openbaar bedrijf te controleren en om een beslissende invloed uit te oefenen op de activiteiten, betekent dit nog niet dat deze controle ook daadwerkelijk werd uitgevoerd. Volgens het Hof moet daarnaast worden nagegaan of de overheid op een of andere manier betrokken was bij de vaststelling van de maatregelen. Hiervoor hoeft niet op basis van een gedetailleerd onderzoek te worden aangetoond dat de overheidsinstantie het openbare bedrijf concreet heeft aangezet tot het nemen van de steunmaatregel; het is voldoende als de toerekenbaarheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze steunmaatregel is genomen. Daarbij is elke aanwijzing relevant waaruit blijkt dat de overheid bij de steunmaatregel betrokken is of dat het onwaarschijnlijk is dat zij niet betrokken is. Het is aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de betrokkenheid van de overheidsinstantie bij de door het HBR verleende garanties uit het samenstel van relevante aanwijzingen kan worden afgeleid.

In casu lijkt de organieke band tussen het HBR en de gemeente Rotterdam erop te wijzen dat laatstgenoemde bij het verlenen van die garanties was betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken was. Naast het samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van het hoofdgeding en de context waarin de garanties zijn verleend, is volgens het Hof bij het bepalen van de toerekenbaarheid relevant dat de enige bestuurder van het openbaar bedrijf die de garanties heeft verleend, onwettig heeft gehandeld, dat deze het verlenen ervan bewust geheim heeft gehouden en dat deze de statuten van zijn bedrijf heeft genegeerd en voorts dat de overheidsinstantie zich tegen het verlenen van die garanties zou hebben verzet indien zij daarvan in kennis was gesteld. Hierbij kan de omstandigheid dat de enige bestuurder van het openbaar bedrijf onwettig heeft gehandeld op zich niet de toerekenbaarheid van steunmaatregelen van dit bedrijf aan de Staat uitsluiten. Er zou immers in hoge mate aan de doeltreffendheid van de staatssteunregels worden afgedaan indien zij buiten toepassing zouden kunnen worden verklaard op de enkele grond dat de bestuurder van een openbaar bedrijf de statuten van dat bedrijf heeft genegeerd. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of op grond van de gegevens, rekening houdend met het samenstel van relevante aanwijzingen, kan worden afgeleid of uitgesloten is dat de gemeente Rotterdam bij het verlenen van de betreffende garanties was betrokken.

Inventarisatie van de mogelijke effecten

Deze uitspraak heeft geen directe gevolgen voor Nederlandse wet- en regelgeving. Wel geeft deze uitspraak meer duidelijkheid over de mogelijke toerekenbaarheid van (ongeoorloofde) steunmaatregelen van een openbaar bedrijf aan de overheidsinstantie die dat bedrijf controleert (maar die zich van deze maatregelen niet bewust was). Om te bepalen of sprake is toerekenbaarheid dient te worden nagegaan of in casu de overheid bij het verlenen van de garanties betrokken was of dat het onwaarschijnlijk was dat zij hierbij niet betrokken was. Het feit dat een bestuurder onwettig en/of in het geheim heeft gehandeld staat niet noodzakelijkerwijs in de weg aan toerekenbaarheid, aangezien hierdoor zou worden afgedaan aan de doeltreffendheid van de staatssteunregels. Openbare bedrijven met een eigenmachtig handelende bestuurder vallen dus niet zonder meer buiten de staatssteunregels.

Voorstel voor afdoening

De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie