C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK (‘LZ II’) en 20 december 2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (Protect)

Signaleringsfiche

Arresten van het Hof van Justitie van 8 november 2016, C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK (‘LZ II’) en 20 december 2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (Protect).

Betrokken departementen
BZK, LNV, JenV en IenW

Sleutelwoorden
Voor LZ II: Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats – Artikel 6, lid 3 – Verdrag van Aarhus – Inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden – Artikelen 6 en 9 – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 47 – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Project voor de plaatsing van een omheining – Beschermd gebied van Strážovské vrchy – Bestuursrechtelijke vergunningprocedure – Milieubeschermingsorganisatie – Verzoek tot verkrijging van de hoedanigheid van partij in de procedure – Afwijzing – Beroep in rechte
 

Voor Protect: Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2000/60/EG – Waterbeleid van de Europese Unie – Artikel 4, lid 1, en artikel 14, lid 1 – Verplichtingen om de achteruitgang van de toestand van de waterlichamen te voorkomen en de actieve deelneming van alle betrokkenen bij de uitvoering van de richtlijn aan te moedigen – Verdrag van Aarhus – Inspraak van het publiek in de besluitvorming inzake milieuaangelegenheden en toegang tot de rechter – Artikel 6 en artikel 9, leden 3 en 4 – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 47 – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Project dat gevolgen kan hebben voor de toestand van de waterlichamen – Bestuurlijke vergunningprocedure – Milieuorganisatie – Verzoek tot verkrijging van de hoedanigheid van partij in de bestuurlijke procedure – Mogelijkheid om een beroep te doen op de aan richtlijn 2000/60/EG ontleende rechten – Verlies van de hoedanigheid van partij in de procedure en van het recht van beroep indien die rechten in de loop van de bestuurlijke procedure niet tijdig geldend worden gemaakt

Beleidsrelevantie
Deze arresten gaan over inspraak- en beroepsmogelijkheden van milieu-organisaties. Ze verduidelijken wanneer bij milieubesluitvormingsprocedures voor activiteiten in inspraak voor het publiek (een ieder) moet worden voorzien en welke ruimte lidstaten hebben om nationale procesregels te stellen als het gaat om het instellen van beroep in milieuaangelegenheden.

Volgens het Hof maakt de inspraakverplichting van artikel 6 van het verdrag van Aarhus (verder: verdrag) integrerend deel uit van het Unierecht. Dit betekent dat een inspraakprocedure in de besluitvorming over activiteiten verplicht kan zijn op basis van dit artikel, ook al kent een toepasselijke EU-richtlijn hiervoor zelf geen expliciete verplichting. Dit betekent ook dat de inspraakverplichting bij milieubesluitvormingsprocedures ruimer is dan de inspraakverplichting van de specifieke richtlijn industriële emissies en de richtlijn milieu-effectrapportage.
Het Hof merkt in het arrest LZ II toestemmingsbesluiten over projecten met een mogelijk sigificant effect voor een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn als inspraakplichtige besluiten aan. Uit arrest Protect blijkt dat de inspraakverplichting ook kan zien op goedkeuringsbesluiten over projecten ter uitvoering van de kaderrichtlijn water (richtlijn 2000/60; verder ‘Krw’) als de nationale rechter zich er niet van kan vergewissen dat feitelijk is uitgesloten dat het project een aanzienlijk negatief effect voor de toestand van de wateren kan hebben.

De toepasselijkheid van deze inspraakbepaling bepaalt tevens welke toegang tot de rechter-bepaling van het verdrag van toepassing is.

In het arrest Protect oordeelt het Hof voor het eerst over de ruimte die artikel 9, lid 3, van het verdrag biedt om nationale procesregels te stellen: de regel dat een ngo zijn bezwaren tijdig in de bestuurlijke voorprocedure als partij moet hebben ingebracht om in beroep te kunnen, kan bijdragen aan doel van artikel 9, leden 3 en 4, en gerechtvaardigd zijn in de zin van artikel 52, lid 1, Handvest.

Een en ander is deels conform Nederlands beleid en regelgeving: ook Nederland kent bij besluitvorming over activiteiten veelal een recht op inspraak als het bevoegd gezag heeft vastgesteld dat een voorgestelde activiteit een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben. In dat geval wordt een milieu-effectrapportage opgesteld en volgt een vergunningprocedure met toepassing van afdeling 3.4 Awb, waarbij voor milieuzaken ‘een ieder’ zienswijzen kan indienen op het ontwerp-besluit. Voor gevallen waarin wordt vastgesteld dat de activiteit geen aanzienlijk effect kan hebben en die dus niet inspraakplichtig zijn op grond van het verdrag, geldt dat als het gaat om de vaststelling van (een afwijking van) een bestemmingsplan eveneens de procedure van afdeling 3.4. Awb van toepassing is, of als het gaat om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure, waarbij bezwaar en beroep mogelijk is voor belanghebbenden .

In de Wet natuurbescherming is toepassing van afdeling 3.4 Awb voor vergunningverlening onder artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn niet voorgeschreven; toepassing van afdeling 3.4 is daar ook geen standaardpraktijk.
 

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Aanleiding van de twee zaken waren respectievelijk Slowaakse (LZ II) en Oostenrijkse (Protect) eisen inzake de toegang tot de rechter van non-gouvernementele organisaties in milieuzaken.

In zaak C-243/15 wordt volgens LZ (een milieubeschermingsorganisatie) in strijd gehandeld met artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn. LZ wordt niet erkend als partij in de bestuursrechtelijke vergunningprocedure. Hierdoor was het voor LZ niet mogelijk in beroep te gaan tegen het besluit. Ook kan LZ geen beroep instellen tegen het besluit haar niet als partij aan te merken. De rechter vraagt of deze gang van zaken in overeenstemming is met artikel 47 Handvest (recht op een doeltreffende voorziening in rechte), in samenhang met artikel 9, leden 2 en 4, van het verdrag van Aarhus (verder: het verdrag). Het Hof onderzoekt eerst of LZ recht op inspraak ontleent aan artikel 6, lid 1, onder b, verdrag. Het Hof overweegt dat artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn, dat bepaalt dat in voorkomend geval inspraakmogelijkheden worden geboden, moet worden gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, onder b, van het verdrag. Het feit dat de autoriteiten hebben besloten een vergunningprocedure als bedoeld in artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn voor het project voor de plaatsing van een omheining in een beschermd gebied te starten, betekent volgens het Hof dat de autoriteiten het nodig hebben geacht om de omvang van het effect van dat project op het milieu te beoordelen in de zin van artikel 6, lid 1, onder b, verdrag. Daarom is dat project een activiteit die valt onder de inspraakverplichting van het verdrag en ontleent LZ daaraan een recht op inspraak. De nationale procedurevoorschriften voor het instellen van beroep hebben daarmee betrekking op rechten die een ngo ontleent aan artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn, in samenhang met artikel 6, lid 1, onder b, verdrag. Deze procedurevoorschriften geven dus uitvoering aan het Unierecht. Daarom is artikel 47 Handvest van toepassing. Ook is artikel 9, lid 2, verdrag van toepassing. Omdat Unierechtelijke procedureregels ontbreken, zijn deze aan de lidstaten, mits deze doeltreffende bescherming bieden van de rechten die justitiabelen kunnen ontlenen aan het Unierecht en waarborgen dat een doeltreffende voorziening in rechte en op toegang tot een onpartijdig gerecht wordt geëerbiedigd. In casu wordt geen doeltreffende rechtelijke bescherming gewaarborgd van het door artikel 6 van het verdrag verleende recht op inspraak.

In zaak C-664/15 wordt Protect (een milieubeschermingsorganisatie) niet erkend als partij en kan daarom geen beroep instellen tegen een goedkeuring voor een project in de zin van artikel 4 Krw. Protect stelt dat het besluit tot niet erkenning in strijd is met artikel 4 Krw. De verwijzende rechter vraagt o.a. of Protect een recht op inspraak en beroep kan ontlenen aan de Krw en het verdrag als het gaat om een project dat niet is onderworpen aan een milieueffectbeoordeling in de zin van de mer-richtlijn (richtlijn 2011/92). Net als in arrest LZ II onderzoekt het Hof of Protect krachtens artikel 6, lid 1, onder b, van het verdrag, een recht op beroep kan baseren op artikel 9, lid 2, verdrag. Als de verwijzende rechter kan vaststellen dat feitelijk is uitgesloten dat het project een aanzienlijk negatief effect kan hebben voor de toestand van de wateren waarop de vergunningprocedure betrekking heeft, dan beschikt Protect niet over een recht van beroep op basis van artikel 9, lid 2. Het Hof beoordeelt de zaak verder in het kader van artikel 9, lid 3. Door een milieuorganisatie als Protect, die voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, lid 5, van het verdrag, uit te sluiten van elk recht van beroep tegen een besluit tot goedkeuring, is het nationale procesrecht in strijd met de verplichtingen van artikel 9, lid 3, verdrag en artikel 47 Handvest. De nationale rechter moet het nationale procesrecht zo veel mogelijk uitleggen in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 9, lid 3, van het verdrag als de effectieve rechterlijke bescherming van de door het Unierecht verleende rechten. Omdat Protect niet werd erkend als partij, kon zij ook niet als zodanig participeren in de bestuurlijke voorprocedure. Hoewel artikel 9, lid 3, een lidstaat niet verplicht om een recht op deelname in de voorprocedure in de hoedanigheid van partij te verlenen, ligt dit anders als de verkrijging van die hoedanigheid een voorwaarde is om beroep te kunnen instellen. Als het nationale recht zo’n verband legt, kan die hoedanigheid niet worden geweigerd, omdat anders elke nuttige werking aan het recht van beroep zou worden ontnomen. Hierbij acht het Hof artikel 14 Krw van belang. Dit gaat over ‘Voorlichting en raadpleging van het publiek’ op grond waarvan de lidstaten de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van deze richtlijn aanmoedigen, met name bij de opstelling, herziening en aanpassing van stroomgebiedsbeheersplannen. De verwijzende rechter moet het procesrecht zo veel mogelijk uitleggen in overeenstemming met artikel 14, lid 1, Krw om een milieuorganisatie in staat te stellen om deel te nemen aan een bestuurlijke vergunningprocedure die de uitvoering van die richtlijn beoogt (LZ, C ‑ 240/09, EU:C:2011:125, 52).

Tenslotte vraagt de rechter of de vervalregeling, op grond waarvan een persoon de status van partij verliest als hij niet tijdig bezwaren kenbaar maakt, zich verdraagt met het verdrag. Op zich kan die vervalregeling bijdragen aan het doel van artikel 9, lid 3, verdrag, namelijk voorzien in doelmatige mechanismen van rechtspraak en lijkt deze ook te passen in artikel 9, lid 4, dat verlangt dat de procedures voorzien in ‘passende en doeltreffende’ middelen die ‘billijk’ zijn. Ook kan de vervalregel gerechtvaardigd worden overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest. Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of de voorwaarde een buitensporige beperking vormt van het recht op beroep. In dit geval acht het Hof de eis, gelet op het recht op beroep van artikel 9, lid 3, verdrag, in samenhang met 47 Handvest en Krw niet gerechtvaardigd, omdat de autoriteiten weigerden de hoedanigheid van partij te verlenen. Daardoor had Protect niet het recht tijdig bezwaren in te dienen.

Inventarisatie van de mogelijke effecten

In deze arresten geeft het Hof de algemene regel hoe bepaald moet worden of, als het EU-recht geen inspraakverplichting kent, besluitvorming over een activiteit valt onder de inspraakverplichting van artikel 6, lid 1, onder b, van het verdrag. Dat is het geval als feitelijk niet kan worden uitgesloten dat die activiteit een aanzienlijk effect kan hebben op het milieu. Bij de verlening van vergunningen onder toepassing van artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn worden thans door de bevoegde gezagen (gedeputeerde staten, soms de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) lang niet altijd inspraakmogelijkheden aan het publiek over het voorgenomen besluit geboden; die praktijk zal moeten worden aangepast, de vergunningverleners zal op de consequenties van het arrest LZ II worden gewezen. Voorzien is dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet toepassing van afdeling 3.4 Awb met inspraakmogelijkheid voor ‘een ieder’ voor deze vergunningverlening ook wettelijk zal worden voorgeschreven. Niet uitgesloten is dat het Hof de verplichting tot inspraak ook zal toepassen op andere milieuterreinen dan natuur en water in gevallen waarin een verificatie (screening) van de mogelijke effecten heeft plaatsgevonden. Of een besluit onder artikel 6 van het verdrag valt, bepaalt ook welk ‘toegang tot de rechter-regime’ van het verdrag geldt. Daarmee zijn deze arresten relevant voor het Nederlandse (bestuurs)procesrecht waar het gaat om milieubesluitvorming.
Bij besluiten, handelen of nalaten vallend onder artikel 6 kunnen leden van het betrokken publiek een beroep doen op het toegang tot de rechter-artikel 9, lid 2, van het verdrag. Bij overige besluiten, handelen en nalaten, kunnen ze een beroep doen op toegang tot de rechter-artikel 9, lid 3. De bewoordingen van beide artikelen verschillen, maar in de jurisprudentie van het Hof is nog niet duidelijk of beide bepalingen ook daadwerkelijk verschillen in de nationale ruimte voor lidstaten om procesregels te stellen en in toetsingsmaatstaven voor de nationale rechter. Het is daarom goed deze jurisprudentie te volgen. In de Mededeling Toegang tot de rechter in milieu-aangelegenheden van 27 april 2017 gaat de Commissie ervan uit dat de jurisprudentie over artikel 9, lid 2, ook geldt voor artikel 9, lid 3 (zie punten 121 en 128).
Arrest LZ II gaat over artikel 9, lid 2. Over artikel 9, lid 2, wees het Hof eerder arrest Djurgarden (C‑263/08. Op basis van het Djurgarden arrest baseert de Europese Commissie in de genoemde mededeling dat lidstaten de procesbevoegdheid inzake besluiten van een overheidsinstantie niet (mogen) beperken tot leden van het betrokken publiek die hebben deelgenomen aan de voorafgaande administratieve procedure voor de goedkeuring van het besluit (punt 2.3.5). Dit strookt niet met de uitleg van dit arrest door de Afdeling. Over die uitleg van de Afdeling over artikel 6:13 Awb heeft de rechtbank Limburg op 21 december 2018 prejudiciële vragen gesteld (zie uitspraak ).

In arrest Commissie/Duitsland (C‑137/14, zie fiche ) oordeelde het Hof over de twee EU-bepalingen in de mer-richtlijn en de RIE die uitvoering geven aan artikel 9, lid 2. Het Hof oordeelde o.a. dat ‘preclusion’ (de eis dat in beroep dezelfde gronden moeten worden aangevoerd als in de voorfase; de grondentrechter) in strijd is met deze artikelen.
In arrest Protect oordeelt het Hof voor het eerst over de ruimte die artikel 9, lid 3, van het verdrag in samenhang met artikelen 47 en 52 Handvest de lidstaten biedt om eisen te stellen aan de toegang tot de rechter. Daarvoor is van belang dat het verdrag zich niet verzet tegen zo’n eis en dat zo’n eis, hoewel een beperking van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, gerechtvaardigd kan zijn in de zin van artikel 52, lid 1, Handvest.

De Europese Commissie volgt deze arresten nauwlettend en vermeldt ze in een dynamische bijlage bij de Mededeling. Ook publiceerde de Commissie recent een Gids voor burgers betreffende toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden met publieksvriendelijke FAQ, gebaseerd op de Mededeling.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. In verband met de gevolgen van het arrest LZ II voor de praktijk van vergunningverlening van de provincies wordt BZK verzocht het fiche door te sturen aan het IPO. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk. ​​​​​​​