C-244/17 Commissie tegen de Raad
Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van 4 september 2018 in C-244/17 Commissie tegen de Raad.
Sleutelwoorden
Standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad tussen de EU en Republiek Kazachstan met betrekking tot de werkafspraken van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen – Artikel 218, lid 9, VWEU – Besluit tot vaststelling van de standpunten die namens de Unie moeten worden ingenomen in een bij een internationale overeenkomst ingesteld lichaam – Overeenkomst waarvan sommige bepalingen aanknopingspunten hebben met het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) – Stemregel
Betrokken departementen
Alle
Beleidsrelevantie
De uitspraak is van belang voor het beantwoorden van de vraag of het standpunt dat de Unie inneemt met het oog op besluitvorming in een internationaal lichaam met gekwalificeerde meerderheid of met unanimiteit moet worden vastgesteld.
Wanneer de Raad een namens de Unie in te nemen standpunt in een internationaal lichaam vaststelt waarvan het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) het hoofddoel is of het hoofdonderdeel vormt ervan wordt het in beginsel met unanimiteit vastgesteld. In deze zaak was het GBVB niet het zwaartepunt van het besluit en heeft de Raad volgens het Hof artikel 31 VEU (GBVB) ten onrechte als rechtsgrondslag gebruikt.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Europese Commissie verzoekt het Hof om vernietiging van Raadsbesluit 2017/477 waarin de Raad het standpunt heeft vastgesteld dat namens de Unie moest worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de Versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (VPSO) met Kazachstan. De Raad heeft dit besluit gebaseerd op artikel 218, lid 9, VWEU en artikel 31, lid 1 en artikel 37 VEU (GBVB), artikel 91 en artikel 100, lid 2, VWEU (vervoer), artikel 207 VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek) en artikel 209 VWEU (ontwikkelingssamenwerking) als materiële rechtsgrondslagen. Artikel 218, lid 9, VWEU is de procedurele rechtsgrondslag op grond van waarvan de Raad het standpunt kan vaststellen dat namens de Unie wordt ingenomen in een internationaal lichaam dat een handeling met rechtsgevolgen moet vaststellen. De Commissie verwijt de Raad dat deze zijn besluit – door artikel 31, lid 1, VEU als rechtsgrondslag op te nemen - onterecht met unanimiteit heeft vastgesteld, in plaats van met gekwalificeerde meerderheid.
Het Hof overweegt dat artikel 218 VWEU voorziet in één enkele en algemene procedure voor de onderhandeling over en de sluiting van internationale overeenkomsten. Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in een vereenvoudigde procedure. Deze procedure is voornamelijk bedoeld voor EU-standpunten in het kader van de vaststelling, binnen het bij internationale overeenkomst opgerichte beslissende lichaam, van handelingen die de overeenkomst toepassen of uitvoeren. Verder is deze vereenvoudiging volgens het Hof alleen van toepassing op handelingen die het institutionele kader van de overeenkomst niet aanvullen of wijzigen.
Het Hof merkt vervolgens op dat artikel 218, lid 9, VWEU geen stemregel bevat voor de vaststelling van besluiten in de Raad. Die stemregel wordt bepaald door artikel 218, lid 8, VWEU. Op grond daarvan besluit de Raad tijdens de gehele procedure met gekwalificeerde meerderheid, behalve: 1) wanneer de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid worden vastgesteld; 2) ten aanzien van associatieovereenkomsten; 3) ten aanzien van overeenkomsten met kandidaat-lidstaten; en 4) ten aanzien van de overeenkomst inzake toetreding van de Unie tot het EVRM. Met betrekking tot een overeenkomst op een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid (unanimiteit) worden vastgesteld wijst het Hof erop dat voor de stemregel rekening moet worden gehouden met de bijzonderheden van elk activiteitengebied van de Unie. Om te kunnen bepalen of het een gebied waarvoor unanimiteit geldt, moet gekeken worden naar de materiële rechtsgrondslag daarvan. In die situatie wordt er dus een verband gecreëerd tussen de materiële rechtsgrondslag van een op grond van artikel 218, lid 9, VWEU genomen besluit en de voor de vaststelling daarvan toepasselijke stemregel. Dat is volgens het Hof het geval met het GBVB, omdat artikel 31, lid 1, eerste alinea, VEU bepaalt dat besluiten in het kader van titel V, hoofdstuk 2, VEU (GBVB-besluiten) met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij anders is bepaald.
Het Hof licht vervolgens zijn uitspraak in zaak C-81/13 toe. In die zaak heeft het Hof geoordeeld dat het namens de Unie in te nemen standpunt in de EU-Turkije Associatieraad over de vaststelling van bepalingen voor de coördinatie van socialezekerheidsstelsels, op grond van art. 218, lid 8, eerste alinea, VWEU met QMV genomen moest worden. Het Hof licht toe dat het in die zaak ging om een besluit dat onder het in artikel 48 VWEU bedoelde gebied valt (sociale zekerheid) dat weliswaar is genomen in het kader van een associatieovereenkomst, maar niet het institutionele kader van die overeenkomst beoogt te vervolledigen of te wijzigen. Het Hof verduidelijkt hierbij dat het in zaak C-81/13 niet heeft verwezen naar artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, omdat die bepaling niet van toepassing was in dit geval. Hoewel het door de Raad vast te stellen besluit in die zaak wel betrekking had op een associatieovereenkomst (op grond waarvan de Raad overeenkomstig art. 218, lid 8, tweede alinea, VWEU met unanimiteit besluit), strekte het besluit volgens het Hof tot tenuitvoerlegging van een associatieovereenkomst, en niet tot aanvulling/wijziging van het institutionele kader ervan. De eerste situatie waarin eenparigheid van stemmen is vereist volgens artikel 218, lid 8, tweede alinea (de situatie wanneer de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid worden vastgesteld) is volgens het Hof van geheel andere aard, omdat zij verband houdt met het gebied waarop de vastgestelde handeling betrekking heeft en bijgevolg met de inhoud ervan. Het Hof geeft aan dat om te bepalen of het gaat om een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid moeten worden vastgesteld, gekeken moet worden naar de materiële rechtsgrondslag.
Raadsbesluit 2017/477
Vervolgens onderzoekt het Hof of de Raad in dit geval artikel 31, lid 1, VEU terecht heeft toegevoegd als materiële rechtsgrondslag. Het is vaste rechtspraak dat de keuze van de rechtsgrondslag moet berusten op objectieve en voor rechtelijke toetsing vatbare gegevens, waaronder met name het doel en de inhoud, maar ook de context van het bestreden besluit en het Hof wijst daarbij op de zogenaamde ‘zwaartepunttheorie’. Deze houdt in dat als een handeling meerdere doelstellingen of onderdelen heeft, waarvan één kan worden gezien als hoofddoel of -onderdeel, terwijl de andere slechts ondergeschikt zijn, de handeling op de voornaamste rechtsgrondslag moet worden gebaseerd. Slechts bij wijze van uitzondering kan een maatregel op meerdere rechtsgrondslagen tegelijk gebaseerd worden, namelijk indien de verschillende doelen of onderdelen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene aan de andere ondergeschikt is.
Het Hof verduidelijkt dat een besluit waarbij de Raad op grond van artikel 218, lid 9, VWEU het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, en dat uitsluitend betrekking heeft op het GBVB, in beginsel met eenparigheid van stemmen moet worden genomen, overeenkomstig artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU. Indien een dergelijk besluit meerdere componenten heeft of meerdere doelstellingen nastreeft, waarvan sommige onder het GBVB vallen, moet de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel worden bepaald in het licht van het hoofddoel of de overwegende component. Indien het hoofddoel of de overwegende component van het besluit onder een gebied valt waarvoor eenparigheid van stemmen niet vereist is, moet dat besluit overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU met gekwalificeerde meerderheid worden vastgesteld.
Het Hof overweegt dat het in de huidige zaak gaat om een standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de EU-Kazachstan Samenwerkingsraad over een besluit betreffende de vaststelling van zijn regelement van orde en van andere comités onder de EU-Kazachstan partnerschapsovereenkomst en een besluit tot oprichting van drie gespecialiseerde subcomités.
Deze handelingen betreffen volgens het Hof op algemene wijze de werking van de krachtens de partnerschapsovereenkomst (‘PSO’) ingestelde internationale lichamen. Het gebied waaronder het bestreden besluit valt, moet dus worden beoordeeld in het licht van de PSO in zijn geheel. Het Hof overweegt dat hoewel de PSO wel raakvlakken heeft met het GBVB, deze niet volstaan om aan te nemen dat een GBVB-rechtsgrondslag gebruikt moet worden. Het Hof wijst er in dat verband op dat het merendeel van de bepalingen van deze overeenkomst onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Unie valt. Daarnaast blijven de bepalingen van de PSO die raakvlak hebben met het GBVB, beperkt tot verklaringen van de partijen over de doelen die met hun samenwerking moeten worden nagestreefd en de thema’s waarop de samenwerking betrekking zal hebben zonder de concrete wijze van deze samenwerking te bepalen. De GBVB-bepalingen zijn daarom volgens het Hof ondergeschikt aan de gemeenschappelijke handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking.
De Raad heeft derhalve ten onrechte artikel 31, lid 1, VEU als rechtsgrondslag opgenomen voor het besluit en als gevolg daarvan ook ten onrechte met unanimiteit vastgesteld. Het Hof vernietigt Raadsbesluit 2017/477 , maar handhaaft de gevolgen van het besluit – de vaststelling regelementen van orde en oprichting van drie gespecialiseerde subcomités - om redenen van rechtszekerheid.
Eerste inventarisatie van de effecten
Deze zaak bevestigt dat de Raad, wanneer hij een namens de Unie in te nemen standpunt in een internationaal lichaam vaststelt waarvan het GBVB het hoofddoel is of het hoofdonderdeel vormt , dit besluit in beginsel met unanimiteit wordt vastgesteld. In 2014 heeft het EU-Hof in zaak C-81/13 geoordeeld dat een in het kader van de Associatieovereenkomst met Turkije overeenkomstig art. 218, lid 9, VWEU te bepalen standpunt van de Unie over de uitbreiding van sociale zekerheidsregelingen tot Turkije, door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV) moest worden vastgesteld. Gezien de algemene overwegingen in die zaak, leek het erop dat dergelijke standpuntbepalingen altijd met QMV genomen moeten worden. In de onderhavige zaak licht het Hof zijn eerdere uitspraak in Zaak C-81/13 nader toe. Uit dit arrest blijkt nu dat standpuntbepalingen van de Unie voor handelingen met rechtsgevolgen in internationale fora in bepaalde omstandigheden (bijv. wanneer deze een GBVB-rechtsgrondslag hebben) – toch met unanimiteit moeten worden genomen. Daarnaast blijkt ook uit het arrest dat de vaststelling van Reglementen van Orde voor bijv. Samenwerkingsraden/comités die in het kader van een overeenkomst tussen de Unie met een derde land worden opgericht, niet vallen onder de uitzondering van artikel 218,lid 9 (handelingen die het institutionele kader van die overeenkomst aanvullen of wijzigen).
Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
