C-261/01 en C-262/01, Van Calster, arrest van 21 oktober 2003
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 21 oktober 2003, zaken C-261/01, Belgische Staat tegen Van Calster en F. Cleeren en C-262/01, Belgische Staat tegen N.V. Openbaar Slachthuis.
Betrokken departementen LNV, FIN, EZ
Sleutelwoorden Steun gefinancierd met (parafiscale) heffing - Verplichte bijdrage aan Fonds voor gezondheid en productie van dieren - Bijdrage met terugwerkende kracht in tijd - Geldigheid van beschikking van Commissie inzake staatssteun - Bevoegdheid van Commissie
Beleidsrelevantie Heffingen die integraal onderdeel uitmaken van de steunmaatregel én specifiek strekken tot financiering daarvan, moeten worden gemeld en mogen niet eerder worden geheven dan na goedkeuring door de Commissie. Deze uitspraak geeft (meer) duidelijkheid over de relatie tussen de heffing en een steunmaatregel. Indien de bijdragen aan een heffing specifiek dienen ter financiering van een onrechtmatige steunmaatregel, dient de heffing te worden terugbetaald.
Lidstaten kunnen onrechtmatige steunmaatregelen (en daarmee ook de heffingen die daar deel van uitmaken) ook na de goedkeurende beschikking in beginsel niet nogmaals met terugwerkende kracht uitvoeren. Voorts is de Commissie niet bevoegd om te beslissen dat een in strijd met de meldingsplicht ten uitvoer gelegde steunregeling (met terugwerkende kracht) rechtmatig is. Deze uitspraak is relevant voor de financiering, melding en tenuitvoerlegging van steunmaatregelen van diverse departementen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO's).
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Aan het hoofdgeding in dit arrest is een onderzoek van de Commissie naar alle bestemmingsheffingen die in de lidstaten in de sectoren landbouw en visserij worden toegepast en die worden aangewend voor steunverlening, voorafgegaan. In het kader van dit onderzoek heeft de Commissie de Belgische diergezondheidswet van 24 maart 1987 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard voorzover deze ook ingevoerde producten in het slachtstadium belast met een verplichte bijdrage aan het fonds voor de gezondheid en de productie van dieren (hierna "het fonds"). De Commissie constateerde onder meer dat deze steunmaatregel niet overeenkomstig de verplichting van artikel 88, derde lid, EG door de Belgische autoriteiten is gemeld. De Belgische regering heeft naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten de wetgeving aangepast en aangemeld. Het nieuwe wetsontwerp is in 1996 door de Commissie goedgekeurd.
Op basis van de (nieuwe) wet van 23 maart 1998 is een nieuw begrotingsfonds voor de gezondheid en de kwaliteit van de dieren en de dierlijke producten alsmede een nieuw stelsel van bijdragen ingesteld. Het nieuwe stelsel is met terugwerkende kracht tot 1987 ingevoerd. Aangezien de nieuwe met terugwerkende kracht verplichte bijdragen dezelfde waren als de op grond van de oude regeling van 1987 geïnde bijdragen, vindt verrekening plaats en behoeven de bijdragen volgens de Belgische autoriteiten niet te worden terugbetaald.
Van Calster en Cleren hebben ingevolge de (oude) wet van 1987 bijdragen aan het fonds betaald. Ook het Openbaar Slachthuis heeft bijdragen betaald aan het fonds op grond van de (oude) wet uit 1987. In de hoofdgedingen vorderen zowel Van Calster en Cleeren als het Openbaar Slachthuis terugbetaling van een deel van deze bijdragen op grond dat de heffing ervan in strijd met het gemeenschapsrecht was. De Belgische rechter heeft terzake prejudiciële vragen gesteld.
Het Hof gaat eerst in op de vraag of het verenigbaar is met artikel 88 EG dat heffingen met terugwerkende kracht worden opgelegd. Hiertoe stelt hij eerst , dat de steunmaatregel en de financiering ervan i.c. niet afzonderlijk kunnen worden gezien. Immers de heffing maakt integraal deel uit van de steunmaatregel én is specifiek en uitsluitend ter financiering van de steun bestemd. Dit betekent dat ook ten aanzien van de heffing een meldingsplicht (en een daarbij behorend uitvoeringsverbod) gold. Nu de heffing in strijd met de meldingsplicht ten uitvoer is gelegd, is nationale rechter derhalve in beginselverplicht de terugbetaling te gelasten van de specifiek ter financiering van de steun geheven heffing.
Vervolgens overweegt het Hof, dat de steun en de geheven bijdragen rechtmatig zijn voorzover zij betrekking hebben op de periode vanaf de datum van de goedkeurende beschikking, te weten 9 augustus 1996. De bijdragen die voor de periode van 1 januari 1988 tot en met 8 augustus 1996 met terugwerkende kracht zijn opgelegd zijn onrechtmatig, omdat niet is voldaan aan de verplichting om de steunregeling vóór de tenuitvoerlegging ervan aan te melden. De onrechtmatigheid wordt niet ongedaan gemaakt door het feit dat deze maatregel bij een eindbeslissing van de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijk markt werd verklaard.
Ten tweede beantwoordt het Hof de vraag of de beschikking van goedkeuring van 1996 aldus moet worden uitgelegd dat zij een goedkeuring van de wet van 1998 met terugwerkende kracht inhoudt. Het Hof merkt op dat in de beschikking niet wordt vermeld dat de bijdrage met terugwerkende kracht wordt opgelegd. Overigens is de Commissie niet bevoegd om te beslissen dat een in strijd met de meldingsplicht ten uitvoer gelegde steun (met terugwerkende kracht) rechtmatig is.
Korte analyse Ten aanzien van de verhouding tussen heffingen en steun onderstreept deze uitspraak eerdere uitspraken van het Hof van Justitie (zie de arresten van 25 juni 1970, Frankrijk/Commissie, zaak 47/69, van 21 november 1991, zaak C-354/90, FNCE en 14 januari 1997, gevoegde zaken C-192/95-C-218/95). Verder blijkt uit dit arrest, dat indien de bijdragen aan een heffing specifiek dienen ter financiering van een onrechtmatige steunmaatregel, de heffing moet worden terugbetaald. Opgemerkt wordt dat het arrest betrekking heeft op een heffing die specifiek en uitsluitend diende ter financiering van de steunmaatregel. Het arrest geeft nog geen zekerheid over de vraag wat de nationale rechter moet doen als slechts een deel van de heffing bestemd is voor de financiering van de steunmaatregel.
Ten aanzien van het met terugwerkende kracht "repareren" van onrechtmatige steunmaatregelen (inclusief heffingen) oordeelt het Hof dat zowel de lidstaten als de Commissie niet bevoegd zijn om zulks te doen. Het is naar aanleiding van dit arrest nog onduidelijk of de lidstaten bevoegd zijn om na een goedkeurende beschikking heffingen met terugwerkende kracht op te leggen in gevallen waarin geen sprake was van (eerder) onrechtmatig ten uitvoer gelegde steun. Evenmin is duidelijk of de Europese Commissie bevoegd is om in dit soort gevallen goedkeuring te verlenen aan het met terugwerkende kracht verlenen van steun (inclusief het opleggen van heffingen).
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Heffingen die integraal onderdeel uitmaken van de steunmaatregel én specifiek strekken tot financiering daarvan, moeten worden gemeld en mogen niet eerder worden geheven dan na goedkeuring door de Commissie. Worden er wel bijdragen geheven voordat de beschikking is afgegeven, dan zijn de bijdragen onrechtmatig en moet de nationale rechter gelasten dat de betaalde bijdragen moeten worden terugbetaald.
Onrechtmatig ten uitvoer gelegde heffingen kunnen na de goedkeuring ervan niet meer worden gerepareerd. Onzeker is of in gevallen waarin (voorafgaand aan de goedkeuring) geen sprake was van onrechtmatige steun of heffingen, na de goedkeurende beschikking wél heffingen met terugwerkende kracht kunnen worden opgelegd. Het verdient daarom de aanbeveling om reeds bij de melding aan de Commissie kenbaar te maken wanneer de heffing in werking moet treden en om de Commissie te verzoeken om in het geval van goedkeuring nadien expliciet goedkeuring te verlenen aan de terugwerkende kracht. Hierbij moet wel worden opgemerkt, dat nog onduidelijk is of de Commissie bevoegd is om aldus te beslissen.
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt het arrest en het fiche ter kennisneming aan de Ministers van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Economische Zaken, Financiën en het Interdepartementaal Steun Overleg.
