C-262/96, S. Sürül, arrest van 4 mei 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJ EG 4 mei 1999 in zaak C-262/96, S. Sürül
Betrokken departementen SZW
Sleutelwoorden Associatieovereenkomst EEG-Turkije - Besluit van associatieraad - Sociale zekerheid - Verbod van discriminatie op grond van nationaliteit - Rechtstreekse werking - Turks onderdaan die toestemming heeft in lidstaat te verblijven - Recht op gezinsbijslagen onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van die staat
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Tussen de EG en Turkije bestaat sinds 1963 een Associatieovereenkomst die tot doel heeft de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen. De overeenkomst voorziet in de instelling van een Associatieraad, die besluiten kan nemen ter verwezenlijking van de in de overeenkomst gestelde doelen. Voor het terrein van de socialezekerheid heeft de Associatieraad besluit 3/80 vastgesteld, dat beoogt de socialezekerheidsregelingen in de lidstaten te coördineren opdat Turkse werknemers die in een of meer lidstaten van de Gemeenschap werkzaam zijn (geweest) in aanmerking te laten komen voor prestaties in de traditionele takken van sociale zekerheid.
In Duitsland wordt de kinderbijslag betaald krachtens het Bundeskindergeldgesetz van 1964. Hoewel aanvankelijk een ieder die zijn vaste woon- of verblijfplaats in Duitsland had in aanmerking kwam, is na een wetswijziging in 1994 dat recht beperkt voor in Duitsland woonachtige vreemdelingen voor zover zij in het bezit zijn van een vestigings- of verblijfsvergunning. De familie Sürül is Turks onderdaan met een tijdelijke verblijfsvergunning voor Duitsland, waarbij de man mag studeren en beperkt mag werken. In 1992 krijgen zij een kind. Per 1 januari 1994 wordt de kinderbijslag geweigerd op grond van de nieuwe wetgeving. Mevrouw Sürül beroept zich voor de rechter op het discriminatieverbod van artikel 3, eerste lid, van het besluit 3/80.
De rechtstreekse werking van artikel 3, eerste lid, van besluit nr. 3/80 Eerder, in de zaak Taflan-Met (C-277/94, Jurispr. 1996, blz. I-4085) heeft het Hof zich al uitgelaten over dit besluit. Toen is aan de in het geding zijnde bepalingen van het besluit, de artikelen 12 en 13, geen rechtstreekse werking toegekend omdat de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen door de Raad niet waren vastgesteld. Het Hof trekt de vergelijking met verordening 1408/71 en de uitvoeringsverordening nr. 574/72. Met betrekking tot besluit 3/80 ontbraken tal van coördinatievoorschriften die voor verordening 1408/71 wel waren vastgesteld. In de onderhavige zaak daarentegen gaat het niet om dergelijke coördinatievoorschriften. Mevrouw Sürül beroept zich immers uitsluitend op het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, neergelegd in artikel 3, eerste lid, van het besluit, om in de lidstaat waar zij woont en uitsluitend op grond van de wetgeving van die staat, een socialezekerheidsuitkering te ontvangen op dezelfde voorwaarden als onderdanen van de lidstaat van ontvangst. Hoewel de gronden waarop rechtstreekse werking aan de artikelen 12 en 13 is ontzegd naar analogie moeten gelden voor alle bepalingen van het besluit die nadere uitvoeringsmaatregelen vereisen, kan deze redenering niet worden toegepast op het beginsel van gelijke behandeling. Omdat zich in het geval van mevrouw Sürül geen problemen van technische aard kunnen voordoen in verband met bijvoorbeeld samentelling van in meerdere lidstaten vervulde tijdvakken, en zij in het hoofdgeding alleen een beroep doet op de gecombineerde toepassing van de wettelijke regeling van de lidstaat van ontvangst en het in artikel 3, eerste lid, neergelegde beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, kan dit verzoek worden behandeld zonder toepassing van co÷rdinatiemaatregelen die door de Raad nog niet zijn getroffen.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet een bepaling van een door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomst worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is (zie bijvoorbeeld Demirel, 12/86, Jurispr. 1987, blz. 3719).
Het Hof stelt vast dat de bepaling in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen verbiedt om personen die wonen op het grondgebied van een van de lidstaten en op wie de bepalingen van besluit nr. 3/80 van toepassing zijn, te discrimineren op grond van hun nationaliteit. Deze regel van gelijke behandeling legt een nauwkeurig bepaalde resultaatsverplichting op en kan bij uitstek voor de nationale rechter door de justitiabele worden ingeroepen.
Ook het doel en de aard van de Associatie-Overeenkomst waarvan deze bepaling deel uitmaakt doen niet af aan de rechtstreekse werking. De omstandigheid dat de Associatie-Overeenkomst in hoofdzaak moet bijdragen tot de economische ontwikkeling van Turkije en daardoor het evenwicht in de door de Gemeenschap jegens dit derde land aangegane verplichtingen verstoort, belet de Gemeenschap niet de rechtstreekse toepasselijkheid van sommige bepalingen ervan te erkennen (zie naar analogie bijvoorbeeld Bresciani, 87/75, Jurispr. 1976, blz. 129). Werkingssfeer van artikel 3, eerste lid, van besluit 3/80 Ofschoon vaststaat, dat de in geding zijnde kinderbijslag een gezinsbijslag is in de zin van artikel 4, eerste lid, sub h, van besluit nr. 3/80 en dus binnen de materiδle werkingssfeer van dat besluit valt, betwist de Duitse regering dat mevrouw Sürül binnen de personele werkingssfeer van het besluit valt. Zij zou niet te beschouwen zijn als werknemer in de zin van het besluit. Het Hof merkt op dat de definitie van de werkingssfeer van besluit 3/80 is afgeleid van verordening 1408/71. Het Hof herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak de definitie van het begrip 'werknemer' in artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 een algemene strekking heeft. Een Turks onderdaan als verzoekster in het hoofdgeding heeft volgens het Hof de rechten die verbonden zijn aan de hoedanigheid van werknemer in de zin van besluit nr. 3/80, zodra zij, al is het maar tegen één risico, verplicht of vrijwillig verzekerd is bij een algemeen of bijzonder stelsel van sociale zekerheid genoemd in artikel 1, sub b, van dit besluit, of aan haar hoedanigheid als gezinslid van een werknemer in de zin van besluit 3/80, al is die maar tegen één risico, verplicht of vrijwillig verzekerd.
De draagwijdte van het in artikel 3, eerste lid, van het in besluit 3/80 neergelegde beginsel van non-discriminatie Ingevolge de Duitse kinderbijslagregeling heeft een ieder die zijn woonplaats of vaste verblijfplaats heeft op het binnen het toepassingsgebied van die regeling vallende grondgebied, recht op een uitkering, wanneer zijn te laste komende kinderen op dit grondgebied hun woonplaats of vaste verblijfplaats hebben. Voor vreemdelingen is daar sinds 1 januari 1994 als extra voorwaarde bijgekomen dat ze over een bepaald type verblijfstitel beschikken. Aangezien deze voorwaarde niet kan worden tegengeworpen aan een Duitse onderdaan, zelfs niet indien deze aldaar slechts tijdelijk zou wonen, geldt zij derhalve naar haar aard enkel voor vreemdelingen en leidt toepassing ervan bijgevolg tot ongelijke behandeling op grond van nationaliteit. Aangezien er voor het Hof geen argumenten naar voren zijn gebracht die dit verschil in behandeling objectief zouden kunnen rechtvaardigen, is een dergelijke discriminatie onverenigbaar met besluit nr. 3/80.
De beperking van de werking in de tijd Het Hof stelt vast dat het voor het eerst is dat het Hof om uitlegging van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 wordt verzocht. Bovendien meent het Hof dat door het arrest Taflan-Met redelijkerwijs onzekerheid is ontstaan ten aanzien van de mogelijkheid voor particulieren om zich voor de nationale rechter op artikel 3, lid 1, van genoemd besluit te beroepen. Onder deze omstandigheden staan dwingende overwegingen van rechtszekerheid eraan in de weg, dat rechtsbetrekkingen die definitief zijn afgewikkeld voor de uitspraak van het onderhavige arrest, opnieuw aan de orde worden gesteld, nu dit de financiering van de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten met terugwerkende kracht ernstig zou verstoren. Een uitzondering op de beperking van de gevolgen van dit arrest wordt gemaakt voor personen die voor de datum van de uitspraak beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering hebben ingediend.
Korte analyse In dit opmerkelijke arrest wordt voor het eerst rechtstreekse werking toegekend aan een bepaling van besluit 3/80. Het Hof geeft aan dat de in het geding zijnde bepaling - de non-discriminatie naar nationaliteit - slechts de uitvoering en concretisering, op het bijzondere gebied van de sociale zekerheid, is van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit zoals neergelegd in artikel 9 van de Overeenkomst, dat verwijst naar artikel 7 EEG-Verdrag, nadien artikel 6 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 12 EG). Er is sprake van rechtstreekse werking omdat de bewoordingen van artikel 3, eerste lid van besluit 3/80 voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en geen nadere uitvoeringsmaatregelen behoeven en omdat doel en aard van de Associatie-Overeenkomst zich er niet tegen verzetten. De eis dat over een vaste vestigings- of verblijfsvergunning wordt beschikt die in de Duitse kinderbijslagregeling aan vreemdelingen wordt tegengeworpen, levert een onderscheid naar nationaliteit op, waarvoor geen argumenten zijn aangedragen die dat onderscheid objectief kunnen rechtvaardigen.
Wat de personele werkingssfeer van besluit 3/80 betreft, verwijst het Hof naar de gelijkstelling in het besluit met het ruime begrip 'werknemer' dat in het kader van verordening 1408/71 wordt gehanteerd. Het is aan de nationale rechter om te bepalen of in de concrete omstandigheden van het geval daaraan is voldaan. Gelet op de grote financiδle consequenties die aan het arrest kunnen kleven, heeft het Hof de werking in de tijd beperkt. Dit mede omdat lidstaten, gelet op de eerdere uitspraak in de zaak Taflan-Met, mogelijk op het verkeerde been zijn gezet.
eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De eis van een vaste vestigings- of verblijfsvergunning zoals de Duitse kinderbijslagregeling stelt aan vreemdelingen, kent de Nederlandse Algemene Kinderbijslagwet niet. Een ieder die hier rechtmatig verblijft en ook overigens aan de voorwaarden voldoet, komt in aanmerking voor kinderbijslag. E.e.a. onafhankelijk van de verblijfstitel waarover men beschikt. Het uitsluiten van kinderbijslag en andere sociale voorzieningen ingevolge de Koppelingswet van hier te lande onrechtmatig verblijvende vreemdelingen, wordt door het onderhavige arrest niet geraakt. Wel is het zaak bij eventuele toekomstige beleidsvoornemens op het terrein van sociale voorzieningen, rekening te houden met de rechtstreekse werking van artikel 3, eerste lid, van besluit 3/80, mede in het licht van de ruime personele werkingssfeer die daaraan is gegeven.
Tevens lijkt het nuttig te onderzoeken welke bepalingen van besluit 3/80 zich nog meer lenen voor rechtstreekse werking en welke mogelijke gevolgen dit heeft voor de nationale regels inzake sociale zekerheid. Ook de mogelijke gevolgen voor de toepassing van het Nederlands-Turks verdrag inzake sociale zekerheid en het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid, totstandgekomen in het kader van de Raad van Europa, moeten worden bezien.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche met het arrest ter informatie aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarbij wordt in het bijzonder aandacht gevraagd voor mogelijk andere rechtstreeks werkende bepalingen van besluit 3/80. Tevens zal bezien moeten worden welke consequenties deze uitspraak kan hebben voor de toepassing van het Nederlands-Turks verdrag inzake sociale zekerheid en het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid. De Minister van SZW wordt gevraagd de ICER te informeren over zijn bevindingen ter zake.
