C-266/09 Stg. Natuur en Milieu e.a. tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, arrest van 16 december 2010

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van 16 december 2010, C-266/09, Stichting Natuur en Milieu e.a. tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden

Betrokken departementen
EL&I, I&M

Sleutelwoorden
Milieu - Gewasbeschermingsmiddelen - Richtlijn 91/414/EEG - Toegang van publiek tot informatie - Richtlijnen 90/313/EEG en 2003/4/EG - Toepassing ratione temporis - Begrip ’milieu-informatie’ - Vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie

Beleidsrelevantie
Het arrest maakt duidelijk dat op een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie dient te worden besloten volgens het recht dat geldt op het moment van het besluit op dat verzoek, en niet het recht dat gold op moment van indienen van het verzoek, indien overgangsrecht ontbreekt.
Verder verduidelijkt het arrest dat ook studies en testrapporten over de hoeveelheid residu die op sla achterblijft na toepassing van een gewasbeschermingsmiddel als milieu-informatie dient te worden beschouwd en dus onder ruime openbaarheidsregels valt. Tot slot heeft het Hof bepaald dat een autoriteit, die commerciële en industriële informatie onder zich heeft en wordt verzocht om openbaarmaking van milieu-informatie, het belang van verstrekking van milieu-informatie in elk concreet geval moet afwegen tegen geheimhouding van informatie vanwege een commercieel belang. Dit geldt ook als er nationale criteria zijn vastgelegd om die afweging gemakkelijker te maken.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzoekt de Stichting Natuur en Milieu (hierna: de Stichting) om openbaarmaking van bepaalde studies die zijn ingediend bij het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) in het kader van een toelatingsprocedure. Deze gegevens zijn ook gebruikt om een wettelijke norm, de maximale residu limiet (MRL), te bepalen. Het Ctgb wijst het verzoek af omdat de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Bmw) een bijzondere openbaarmakingregeling kent waarvoor de Wob wijkt. De Stichting gaat in bezwaar tegen dit besluit bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Het CBB stelt drie prejudiciële vragen aan het Hof over de verenigbaarheid van de Bmw, met de Richtlijn 2003/4/EG over toegang tot milieu-informatie. Het Europeesrechtelijke kader wordt gevormd door Richtlijn 91/414/EEG (gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn) die in artikel 14 een eigen regime voor vertrouwelijkheid van gegevens en openbaarmaking ervan bevat. Hierin wordt namelijk bepaald dat de Lid-Staten en de Commissie ervoor zorgdragen dat door aanvragers verstrekte informatie die industriële of commerciële geheimen bevat, vertrouwelijk wordt behandeld indien de aanvrager hierom verzoekt, en de Lid-Staat of de Commissie de door de aanvrager verstrekte motivering aanvaardt. Richtlijn 90/313/EEG is opgevolgd door Richtlijn 2003/4/EG en stelt regels over de openbaarmaking van milieu-informatie. Richtlijn 90/313/EEG bepaalt onder andere dat bedrijfsgeheimen niet hoeven te worden vrijgegeven. Richtlijn 2003/4/EG stelt het belang van openbaarmaking voorop, waarop slechts bij uitzondering en na een belangenafweging van kan worden afgezien. Bovendien dient zogenoemde milieu informatie altijd te worden geopenbaard.
De vraag die vooraf beantwoord dient te worden is welke richtlijn van toepassing is op het geschil. Richtlijn 2003/4/EG is namelijk met ingang van 14 februari 2005 in de plaats getreden van Richtlijn 90/313/EEG. Het verzoek tot openbaarmaking is gedaan op 31 januari 2005. Het CBB is van mening dat deze zaak moet worden beoordeeld op basis van Richtlijn 2003/4/EG omdat die van toepassing was op de datum waarop de litigieuze beschikking werd vastgesteld. De Nederlandse regering en de Commissie betogen daarentegen dat die uitlegging betrekking moet hebben op de bepalingen van Richtlijn 90/313/EG, omdat zowel het moment van het verzoek tot openbaarmaking als het moment waarop de informatie aan de bevoegde autoriteit werd verstrekt viel voor de intrekking van Richtlijn 90/313. Het Hof overweegt dat bij gebrek aan een overgangsregeling Richtlijn 2003/4 van toepassing is op het moment dat een overheidsorgaan een beslissing neemt, ook als die richtlijn op het moment van de indiening van het verzoek waarop wordt beslist, nog niet van toepassing was.
Met de eerste prejudiciële vraag wil het CBB weten of de gegevens die zijn gebruikt voor de bepaling van een MRL van een gewasbeschermingsmiddel ‘milieu-informatie’ vormen en dus binnen de materiële werkingssfeer van Richtlijn 2003/4/EG vallen. Het Hof beantwoordt deze vraag bevestigend. Het Hof onderzoekt vervolgens hoe het speciale regime voor openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens onder de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich verhoudt tot Richtlijn 2003/4/EG. Artikel 14 van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorziet in de vertrouwelijkheid van industriële en commerciële informatie, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 2003/4/EG. Artikel 4 van deze richtlijn vereist echter een afweging van het (strikt uit te leggen) belang van vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie tegen het algemene belang van de openbaarheid. Echter, informatie over emissies in het milieu kan niet meer op grond van commerciële of industriële belangen geheim worden gehouden.
Tot slot wenst het CBB te vernemen of de afweging van het algemeen belang van openbaarmaking met het specifieke belang van weigering langs algemene weg en eenmalig tot stand kan komen via wettelijke bepalingen. Het Hof overweegt dat de nationale wetgever de criteria kan vastleggen die deze vergelijkende beoordeling van de betrokken belangen kunnen vergemakkelijken zolang die bepaling de bevoegde autoriteiten maar niet ontslaat van de verplichting om elk verzoek om toegang tot milieu-informatie daadwerkelijk afzonderlijk te onderzoeken.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten
Dit arrest maakt duidelijk hoe belangrijk overgangsrecht is, ook in EU-regelgeving. De opvolging van Richtlijn 90/313//EEG door Richtlijn 2003/4/EG, waarbij niet is voorzien in overgangsrecht, heeft tot effect dat verzoeken om openbaarmaking van milieu-informatie worden beheerst door de geldende richtlijn op het moment van het besluit over het verzoek, i.c. de opvolgende richtlijn. Verder verduidelijkt het arrest dat ook studies en testrapporten over de hoeveelheid residu die op sla achterblijft na toepassing van een gewasbeschermingsmiddel, als milieu-informatie dient te worden beschouwd. Het valt daarmee onder de ruime openbaarheidregels van Richtlijn 2003/4/EG.
Verder maakt het arrest duidelijk dat overheidsinstanties die vertrouwelijke gegevens afkomstig van het bedrijfsleven onder zich hebben en die tevens als milieu-informatie kunnen worden gekwalificeerd ingevolge Richtlijn 2003/4/EG, steeds het algemene belang van de openbaarmaking van de milieu-informatie tegen het recht op vertrouwelijkheid van bedrijfsgeheimen moet afwegen. Er kan niet worden volstaan met verwijzing naar criteria in de nationale wet die zijn bedoeld om die afweging gemakkelijker te maken. Dit is niet alleen aan de orde bij het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, maar mogelijk ook bij het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen en Bureau Diergeneesmiddelen of andere overheidsinstanties die dergelijke gegevens onder zich hebben. Teveel terughoudendheid in openbaarmaking druist volgens het Hof in tegen het recht op openbaarmaking. Te weinig terughoudendheid kan echter het effect hebben dat in Nederland minder aanvragen tot toelating of registratie van gewasbeschermingsmiddelen, biociden, humane geneesmiddelen dan wel diergeneesmiddelen zullen worden ingediend.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en arrest ter kennisname aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.