C-270/12 Verenigd Koninkrijk tegen Raad en het Europees Parlement, arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 januari 2014

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 januari 2014 in zaak C-270/12 Verenigd Koninkrijk tegen Raad en het Europees Parlement

Sleutelwoorden
Verordening (EU) nr. 236/2012 – Short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps – Artikel 28 – Geldigheid – Rechtsgrondslag – Interventiebevoegdheden van Europese Autoriteit voor effecten en markten in uitzonderlijke omstandigheden

Betrokken departementen
alle

Beleidsrelevantie
Dit arrest is relevant voor de vraag of delegatie van bevoegdheden door de Uniewetgever aan agentschappen van de Unie voldoet aan de criteria zoals ontwikkeld in de Meroni-rechtspraak. De delegatie is legitiem zolang het a) gaat om een door de Uniewetgever opgerichte agentschap, dat b) geen autonome bevoegdheid heeft, en waarbij c) de uitoefening van de bevoegdheid aan nauw omschreven criteria en voorwaarden is onderworpen die de speelruimte beperken en die d) door de rechter kan worden getoetst. De delegatie van bevoegdheden aan de Europese Autoriteit voor effecten(‘ESMA’) voldoen daaraan.

Samenvatting feiten, redenering en dictum
Het Verenigd Koninkrijk (‘VK’) heeft beroep tot nietigverklaring van artikel 28 van Verordening (EU) nr. 236/2012(‘de verordening’) ingesteld. Dit artikel verleent bepaalde interventiebevoegdheden aan ESMA. ESMA mag onder meer noodmaatregelen nemen op de financiële markten van de lidstaten om short selling te beperken of te verbieden. Volgens het VK is de verordening ongeldig omdat a) artikel 28 van de verordening in strijd met het beginsel van delegatie van bevoegdheden een ruime discretionaire politieke bevoegdheid aan ESMA verleend, en b) artikel 114 VWEU (harmonisatie van de interne markt) niet de juiste rechtsgrondslag is. Het Hof verwerpt het beroep.
Allereerst verwerpt het de stelling van het VK dat de beginselen betreffende de delegatie van bevoegdheden, zoals uiteengezet in het arrest Meroni (gevoegde zaken C-46/59 en C-47/59) zijn geschonden. Het Hof wijst daarbij op het onderscheid tussen de situatie in de zaak Meroni en de onderhavige zaak. In Meroni ging het om privaatrechtelijke instellingen, terwijl de ESMA een Unierechtelijke instantie is die door de Uniewetgever is opgericht. Tevens verleent artikel 28 verordening geen autonome bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden ten tijde van haar oprichting. Daarnaast is de uitoefening van de bevoegdheden onderworpen aan verschillende criteria en voorwaarden, die de speelruimte van ESMA beperken. De bevoegdheden van ESMA kunnen bovendien door de rechter worden getoetst aan de door het delegerende gezag vastgelegde doelstellingen. Om die redenen heeft ESMA geen met het VEU strijdige ruime discretionaire bevoegdheid zoals in de zaak Meroni het geval was.
Ten tweede verwerpt het Hof het betoog van het VK dat de bevoegdheid om „quasi-wetgevende handelingen” van algemene strekking vast te stellen indruist tegen het arrest Romano (zaak C-98/80). In die zaak heeft het Hof geoordeeld dat een administratieve commissie door de Raad niet kan worden gemachtigd „normatieve besluiten” vast te stellen. Het Hof overweegt dat de bevoegdheid in artikelen 263, lid 1 en 277 VWEU de organen en instanties van de Unie uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om handelingen van algemene strekking vast te stellen, zodat ESMA (als orgaan/instantie) ook bevoegd is om dergelijke handelingen vast te stellen.
Tenslotte verwerpt het Hof het betoog van het VK dat de delegatie van bevoegdheden onverenigbaar is met artikelen 290-291 VWEU, aangezien deze artikelen alleen de omstandigheden waarin bepaalde bevoegdheden aan de Europese Commissie kunnen worden verleend, specifiek omschrijven. Het Hof overweegt dat weliswaar nergens in de Verdragen is voorzien in de verlening van bevoegdheden aan een orgaan of instantie van de Unie, maar dat verschillende bepalingen van het VWEU veronderstellen dat deze mogelijkheid bestaat. Het Hof verwijst hierbij naar artikelen 263, 267 en 277 VWEU. In casu merkt het Hof op dat middels artikel 28 verordening aan ESMA bepaalde beslissingsbevoegdheden worden verleend op een gebied dat een specifieke professionele en technische deskundigheid vereist, die met geen van de in de artikelen 290-291 VWEU omschreven gevallen overeenstemmen. Het artikel kan niet louter op zich worden beschouwd, maar het is deel van een geheel van regels die ertoe strekken de bevoegde nationale autoriteiten en ESMA interventiebevoegdheden te verlenen om het hoofd te bieden aan ongunstige ontwikkelingen die de financiële stabiliteit in de Unie en het vertrouwen van de markten bedreigen. Artikel 28 verordening gelezen in samenhang met verschillende andere regelgevende instrumenten is volgens het Hof dus verenigbaar met artikelen 290-291 VWEU.
Met betrekking tot de door het VK betwistte rechtsgrondslag van artikel 114 VWEU merkt het Hof op dat deze bepaling niet bepaald dat de door de Uniewetgever op basis van deze bepaling vastgestelde maatregelen enkel tot de lidstaten kunnen worden gericht. De Uniewetgever heeft met artikel 28 van de verordening willen voorzien in een passend mechanisme dat ESMA de mogelijkheid biedt om in laatste instantie en in zeer specifieke omstandigheden maatregelen voor de gehele Unie vast te stellen, met dien verstande dat deze maatregelen de vorm kunnen aannemen van besluiten die tot bepaalde spelers op de financiële markten worden gericht. Daarnaast beoogt artikel 28 verordening harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten voor toezicht op sommige effecten en specifieke controle op bepaalde commerciële transacties in deze effecten. Zo hebben de bevoegdheden in artikel 28 verordening tot doel, overeenkomstig artikel 114 VWEU de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren. Artikel 114 VWEU is daarom volgens het Hof een passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van artikel 28 van de verordening. Het Hof verwerpt het beroep en oordeelt dat artikel 28 Verordening verenigbaar is met het Unierecht.

Inventarisatie van de mogelijke effecten
Deze uitspraak van het Hof bevestigt dat de Unie agentschappen vergaande bevoegdheden kan geven zolang het agentschap en die bevoegdheden voldoen aan de criteria zoals al ontwikkeld door het Hof in het arrest Meroni. Dit betekent dat het a) moet gaan om een door de Uniewetgever opgericht agentschap, b) het agentschap geen autonome bevoegdheid heeft, c) de uitoefening van de bevoegdheid aan nauw omschreven criteria en voorwaarden is onderworpen die de speelruimte van het agentschap beperken en d) dit door de rechter kan worden getoetst.
In de laatste jaren is in de Unie de praktijk toegenomen om specifieke taken die een bepaalde technische expertise vereisen, aan agentschappen toe te vertrouwen. Deze uitspraak legt een steviger juridisch fundament onder die praktijk. Het Hof bevestigt bovendien dat een agentschap, zolang het voldoet aan hiervoor noemde criteria, maatregelen van algemene strekking mag nemen. Voorts bevestigt het Hof dat ondanks het ontbreken van een delegatiebevoegdheid aan agentschappen in de Verdragen, deze impliciet uit artikelen 263, 267 en 277 VWEU volgt. Het gebruik van artikel 114 VWEU als rechtsgrondslag voor een agentschap zoals ESMA is rechtsgeldig. Deze rechtsgrondslag is niet uitsluitend bedoeld voor maatregelen die tot de lidstaten zijn gericht, maar kan ook worden gebruikt voor maatregelen waarin bevoegdheden worden gedelegeerd.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie