C-271/00, Gemeente Steenbergen, arrest van 14 november 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 14 november 2002, zaak C-271/00, Gemeente Steenbergen tegen Luc Baten
Betrokken departementen SZW, Justitie
Sleutelwoorden Executieverdrag - Toepassingsgebied - Verhaalsvordering socialebijstandsuitkering - Begrip 'burgerlijke zaak' - Begrip 'sociale zekerheid'
Beleidsrelevantie Uit dit arrest blijkt dat een vordering tot verhaal van bijstand in het algemeen is te kwalificeren als een burgerlijke zaak waarop het EEX-verdrag (hierna: EEX) van toepassing is. Dit betekent dat een rechterlijke uitspraak met betrekking tot een dergelijke vordering ook in andere EU-landen ten uitvoer kan worden gelegd. Een uitzondering geldt echter, als het een vordering tot verhaal betreft in een situatie waarin tussen de ex-echtgenoten afgesproken is dat na de scheiding geen of slechts beperkte onderhoudsverplichtingen bestaan. Verder geeft het arrest meer duidelijkheid over wat in het kader van het EEX onder 'sociale zekerheid' moet worden verstaan: geschillen over rechten en verplichtingen met betrekking tot wettelijke regelingen op de terreinen die in artikel 4 van EEG-Verordening 1408/71 zijn genoemd. Beide interpretaties zijn ook toepasbaar op artikel 1 van Verordening (EG) 44/2001, de opvolger van het EEX.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Het huwelijk van het Belgische echtpaar Baten-Kil is in 1987 ontbonden. Bij akte van regeling is overeengekomen dat tussen de ex-echtgenoten geen enkele onderhoudsverplichting bestaat, maar dat Baten wel voor het uit het huwelijk geboren kind zal bijdragen in de kosten. De ex-echtgenote van Baten heeft zich vervolgens met het kind in Nederland gevestigd, waar hun door de gemeente Steenbergen een bijstandsuitkering is verleend. Voor de kosten van de verleende bijstand heeft de gemeente Steenbergen een verhaalsvordering ingesteld tegen Baten. Bij beschikking van de Arrondissementsrechtbank Breda is deze vordering toegekend.
De door de Belgische rechter verleende toestemming tot tenuitvoerlegging van de beschikking in België (exequatur) is door Baten met succes aangevochten op een grond ontleend aan het EEX. De gemeente Steenbergen is daarop in hoger beroep gegaan, aanvoerende dat niet het EEX van toepassing was, maar het Belgisch-Nederlandse verdrag van 1925.
Het Hof van Beroep te Antwerpen heeft vervolgens aan het Hof van Justitie EG gevraagd of een vordering tot verhaal op grond van de Nederlandse Algemene Bijstandswet (ABW), ingesteld door een verhaalsgerechtigde gemeente ten aanzien van een onderhoudsplichtige, een burgerlijke zaak is in de zin van het EEX, waardoor een rechterlijke beslissing hieromtrent binnen het toepassingsgebied van het EEX valt, of dat een dergelijke verhaalsvordering een zaak betreffende de sociale zekerheid is en om die reden uitgesloten is van het toepassingsgebied van het EEX.
Het Hof beoordeelt eerst of de vordering een burgerlijke zaak betreft. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie stelt het Hof dat het EEX ook van toepassing kan zijn op geschillen tussen een overheidsinstantie en een particulier. Het EEX is alleen niet van toepassing als de overheidsinstantie handelt krachtens overheidsbevoegdheid.
Het Hof onderzoekt daarom de grondslag en de wijze van instellen van de verhaalsvordering. Art. 93 ABW bepaalt dat de kosten van bijstand worden verhaald tot de grens van de onderhoudsplicht als bedoeld in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Civielrechtelijke regels bepalen dus in welke gevallen het overheidsorgaan een verhaalsvordering kan instellen (als er een onderhoudsplicht is) en tegen wie (de onderhoudsplichtige). Tevens bepalen deze regels de grenzen van het te verhalen bedrag. Op grond van art. 103 ABW moet de verhaalsvordering voor de civiele rechter worden gebracht en zijn de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing.
Op grond hiervan concludeert het Hof dat de rechtssituatie van het overheidsorgaan ten opzichte van de onderhoudsplichtige kan worden vergeleken met de situatie van een particulier die een schuld van een ander heeft betaald en in de rechten van de oorspronkelijke schuldeiser is gesubrogeerd, of de situatie van degene die van een derde vergoeding vordert van schade die hij door een aan die derde toe te rekenen handeling of verzuim heeft geleden.
Het Hof maakt echter een voorbehoud in verband met art. 94 ABW. Op grond van deze bepaling staat een overeenkomst tussen (gewezen) echtgenoten om wederzijdse onderhoudsverplichtingen uit te sluiten of te beperken niet in de weg aan verhaal en de vaststelling van de te verhalen bedragen. Bij toepassing van deze bepaling handelt het overheidsorgaan niet langer volgens civielrechtelijke regels, maar op grond van een eigen recht dat de wetgever hem specifiek heeft verleend, aldus het Hof.
De eindconclusie is dan dat het begrip 'burgerlijke zaak' ook betrekking heeft op een vordering tot verhaal van bijstand op de gewezen echtgenoot, voor zover de grondslag en de wijze van instellen van de vordering worden beheerst door de regels van het gemene (civiele) recht op het gebied van de onderhoudsplicht. Als de verhaalsvordering is gebaseerd op bepalingen waarmee de wetgever het overheidsorgaan een eigen recht heeft verleend, valt de vordering niet onder het begrip 'burgerlijke zaak'.
Vervolgens beoordeelt het Hof of een vordering tot verhaal van bijstand onder het begrip 'sociale zekerheid' valt, waarmee de vordering zou zijn uitgezonderd van het toepassingsgebied van het EEX. Het Hof merkt daarbij op dat deze vraag alleen relevant is, voor zover de vordering wel al als een burgerlijke zaak kan worden aangemerkt.
Volgens het Hof moet, gezien het verband tussen het EEX en het gemeenschapsrecht rekening worden gehouden met de inhoud die dit begrip in het gemeenschapsrecht heeft. Aangenomen moet worden dat het begrip 'sociale zekerheid' de materiële werkingssfeer van EEG-Verordening 1408/71 omvat. Een verhaalsvordering tegen een derde houdt echter geen verband met de toepassing van Verordening 1408/71, aangezien het niet gaat om de voorwaarden voor toekenning van een uitkering, maar om de terugvordering van als uitkering betaalde bedragen. Volgens verschillende rapporten over het EEX betreft de uitsluiting van de sociale zekerheid slechts geschillen die voortkomen uit de betrekkingen tussen de administratie en werkgevers of werknemers. Een vordering tot regres, ingesteld door de administratie tegen een derde die aansprakelijk is voor schade van een verzekerd slachtoffer, behoort hier wel toe, omdat zij dan optreedt overeenkomstig de bepalingen van het gemene recht. Een vordering van een overheidsorgaan tot verhaal op de gewezen echtgenoot van de aan diens ex-echtgenoot en kind verleende bijstand volgens de regels van het gemene recht valt echter niet onder het begrip 'sociale zekerheid'.
Korte analyse Het EEX regelt de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen in burgerlijke en handelszaken in grensoverschrijdende situaties. De sociale zekerheid is expliciet uitgesloten van het toepassingsgebied. In deze zaak ging het erom duidelijkheid te krijgen over de aard van een vordering tot verhaal van bijstand en daarmee over de mogelijkheden voor gemeenten om verhaalsvorderingen jegens onderhoudsplichtigen buiten Nederland ten uitvoer te leggen. Uit het arrest blijkt dat een vordering tot verhaal van bijstand in beginsel is te kwalificeren als een vordering van een derde die in de rechten van de oorspronkelijke schuldeiser is gesubrogeerd of als een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op het gemene (civiele) recht.
Een uitzondering geldt echter, als het een vordering tot verhaal betreft in een situatie waarin tussen de ex-echtgenoten afgesproken is dat na de scheiding geen of slechts beperkte onderhoudsverplichtingen bestaan. Op grond van het bepaalde in artikel 94 ABW wordt voor de vordering dan geen rekening gehouden met een overeenkomst tussen ex-echtgenoten inzake de onderhoudsverplichtingen. Omdat deze bepaling het overheidsorgaan in een andere positie plaatst dan andere schuldeisers, is de vordering in zo'n geval niet gebaseerd op het gemene civiele recht en dus geen burgerlijke zaak.
Verder geeft het arrest meer duidelijkheid over wat onder 'sociale zekerheid' moet worden verstaan: geschillen over rechten en verplichtingen met betrekking tot wettelijke regelingen op het de terreinen die in artikel 4 van EEG-Verordening 1408/71 zijn genoemd.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Een rechterlijke uitspraak waarbij een vordering tot verhaal van de kosten van bijstand is toegewezen kan op basis van het EEX ook in andere EU-landen ten uitvoer worden gelegd. Hebben ex-echtgenoten afgesproken dat zij na de scheiding geen onderhoudsverplichtingen hebben, dan kan een verhaalsvordering in het buitenland niet op basis van het EEX ten uitvoer worden gelegd.
In geval van afspraken over beperkte onderhoudsverplichtingen (bijvoorbeeld als tussen man en vrouw een bedrag is afgesproken dat lager is dan de bijstandsnorm of als onderhoudsverplichtingen zijn afgesproken voor een beperktere periode dan wettelijk is voorgeschreven) is een gedeeltelijke verhaalsvordering op een buiten Nederland verblijvende persoon op basis van het EEX nog wel mogelijk. In zo'n geval zou uit de uitspraak van de Nederlandse rechter moeten blijken dat het om een gedeeltelijk verhaal gaat.
Indien het wenselijk zou worden gevonden om het verhaal van bijstand op de ex-genoot in het buitenland ten volle mogelijk te maken, ook wanneer tussen de ex-echtgenoten een nihilbeding geldt, zal het nodig zijn om terzake een bilaterale overeenkomst te sluiten in aanvulling op het EEX-verdrag. Een verdrag met Duitsland, waarin een bepaling op dit gebied voorkomt, nadert het stadium van ondertekening. Contacten met andere EU-lidstaten zijn en/of worden gelegd. Te bezien is of aanvullende Europese regelgeving mogelijk is.
Op 1 maart 2002 is als opvolger van het EEX Verordening (EG) 44/2001 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken in werking getreden. Er is geen reden het hier besproken oordeel van het Hof niet ook integraal toe te passen op artikel 1 van deze verordening.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en dit fiche ter kennisneming aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en aan de Minister van Justitie.
