C-279/08 P, Commissie tegen Nederland ((Nox-emissiehandelsysteem), arrest van 8 september 2011
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 8 september 2011, C-279/08 P, Commissie tegen Nederland (NOx-emissiehandelssysteem)
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
Betrokken departementen: I&M, EL&I, OCW
Sleutelwoorden Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 87, lid 1, EG – Systeem van verhandelbare emissierechten voor stikstofoxiden – Kwalificatie van nationale maatregel als staatssteun – Beschikking waarbij steun met gemeenschappelijke markt verenigbaar is verklaard – Begrip ‚selectiviteit’ – Met staatsmiddelen bekostigd voordeel – Milieubescherming – Motiveringsplicht – Ontvankelijkheid
Beleidsrelevantie Deze uitspraak verduidelijkt dat een beschikking van de Commissie die een nationale maatregel als steun aanmerkt, maar tegelijkertijd met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaart, een voor beroep vatbare handeling vormt. Het Hof heeft de kwalificatie door de Europese Commissie (‘de Commissie’) van het Nederlands systeem van verhandelbare emissierechten voor stikstofoxiden (NOx, hierna: ‘het systeem’) als staatssteun bevestigd. Nederland moet daarom met terugwerkende kracht voldoen aan rapportage verplichtingen. Er is sprake van een uit staatsmiddelen bekostigd voordeel, omdat Nederland er van af heeft gezien om de NOx-emissierechten te verkopen of te veilen. Door deze rechten om niet in de markt te zetten, heeft Nederland afgezien van inkomsten en is het voordeel dat de ondernemers hebben uit staatsmiddelen bekostigd. Er is sprake van een selectieve maatregel omdat het systeem beperkt is tot ondernemingen met een thermische capaciteit die groter is dan 20 MWth. De bescherming van het milieu kan de maatregel haar selectieve karakter niet ontnemen. Er wordt wel met (Europese) milieudoelstellingen rekening gehouden bij de beoordeling of de maatregel in overeenstemming is met de gemeenschappelijke markt.
Samenvatting Nederland heeft in 2003 het systeem aangemeld bij de Commissie en verzocht om een beschikking ’geen steun’ af te geven. De Commissie heeft het systeem toch als staatssteun aangemerkt vanwege de gratis toekenning van NOx-credits door de Nederland aan een specifieke groep ondernemingen die handel drijven tussen lidstaten. Volgens de Commissie had Nederland ook de keuze om de emissierechten te verkopen of te veilen. Door de NOx-credits als immateriële activa om niet ter beschikking te stellen derft Nederland inkomsten. Er zijn daarom ‘staatsmiddelen’ mee gemoeid in de zin van artikel 87, eerste lid, EG (nu: artikel 107, eerste lid VWEU). De Commissie oordeelde dat het systeem wel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (o.g.v. artikel 87, derde lid EG, nu artikel 107, derde lid VWEU). Nederland is tegen de beschikking in beroep gegaan bij het Gerecht. Deze heeft de beschikking van de Commissie vernietigd. Volgens het Gerecht ging het weliswaar om een voordeel dat uit staatsmiddelen is bekostigd maar begunstigt de maatregel geen bepaalde groep ondernemingen. Er wordt volgens het Gerecht daarom niet aan alle voorwaarden voor staatsteun voldaan. De Commissie stelt de onderhavige hogere voorziening in tegen deze uitspraak. In beide procedures stelt zij dat het beroep van Nederland niet ontvankelijk is omdat de beschikking de belangen van Nederland niet zou aantasten. Het Hof overweegt in dit verband dat de onjuiste kwalificatie van een maatregel als staatssteun rechtsgevolgen voor de lidstaat heeft omdat die daardoor aan voortdurend toezicht door de Commissie is onderworpen en periodiek wordt gecontroleerd. Een lidstaat heeft daardoor minder manoeuvreerruimte bij de uitvoering ervan. Daaruit volgt volgens het Hof dat een op de leden 1 en 3 van artikel 87 EG (nu artikel 107 VWEU) gebaseerde beschikking van de Commissie die een nationale maatregel als steun aanmerkt maar tegelijkertijd met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaart een voor beroep vatbare handeling vormt. Ten aanzien van de kwalificatie als steun bevestigt het Hof dat daarvoor is vereist dat het systeem aan alle voorwaarden in artikel 87, eerste lid, EG voldoet. Het Hof is het eens met het Gerecht dat een door een lidstaat verleend economisch voordeel slechts steun vormt indien het bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt. Om dit aan te tonen dient de Commissie te bewijzen dat de maatregel onderscheid maakt tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Het Hof overweegt dat de Commissie dat voldoende heeft gedaan door vast te stellen dat de ondernemingen die van het systeem gebruik kunnen maken een voordeel ontvangen dat andere ondernemingen niet hebben. De Commissie hoefde volgens het Hof slechts de kenmerken van het systeem te onderzoeken om vast te stellen of het de begunstigden een voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan intra-communautair handelsverkeer. Het Hof herinnert aan vaste rechtspraak dat artikel 87, eerste lid, EG geen onderscheid maakt naar de reden of doeleinden van een maatregel maar definieert die op basis van de gevolgen. De bescherming van het milieu kan de maatregel haar selectieve karakter niet ontnemen. Wel wordt er rekening gehouden met milieudoelstellingen bij de toetsing van de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt. Bovendien bevat de maatregel kwantitatieve normen die onderscheid maken op basis van thermische capaciteit (van 20 MWth) van de ondernemingen. Dit is geen ‘pure ecologische’ rechtvaardiging. De lidstaat moet bewijzen dat het onderscheid tussen ondernemingen (selectiviteit) gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het stelsel. Het kwantitatieve criterium van thermische capaciteit waarop de selectiviteit is gebaseerd, kan volgens het Hof niet worden gerechtvaardigd door de aard of algemene opzet van de maatregel. Het incidentele beroep van Nederland tegen de vaststelling van het Gerecht dat de maatregel “een met staatsmiddelen bekostigd” voordeel is, wordt afgewezen. Het Hof overweegt daarbij dat daarvoor niet hoeft te worden aangetoond dat staatsmiddelen zijn overgedragen. Steunmaatregelen zijn bovendien alle voordelen die door of namens de overheid worden toegekend. Het door de nationale wetgever toegekende voordeel in de vorm van emissierechten is een last voor de overheid omdat ondernemingen die niet aan de emissienorm voldoen rechten kunnen kopen en daarmee een boete voor de overschrijding van de norm kunnen ontlopen. Het Hof bevestigt voorts het oordeel van de Commissie dat het systeem staatssteun is, omdat de emissierechten ook hadden kunnen worden verkocht of geveild en Nederland daardoor afstand heeft gedaan van inkomsten. De Commissie heeft daarbij volgens het Hof haar motiveringsplicht niet geschonden.
Eerste inventarisatie voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak verduidelijkt dat een beschikking van de Commissie die een nationale maatregel als steun aanmerkt maar tegelijkertijd met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaart een voor beroep vatbare handeling vormt. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat het Nederlandse systeem van verhandelbare emissierechten voor stikstofoxiden staatssteun betreft dat in overeenstemming is met de gemeenschappelijke markt. Het kan dan ook in stand blijven. Nederland moet wel met terugwerkende kracht aan haar rapportageverplichting voldoen. Verder heeft de uitspraak tot gevolg dat nagegaan moet worden of er sinds 2003 wijzigingen in het systeem zijn geweest die aan de Commissie ter goedkeuring hadden moeten worden voorgelegd. Indien dit het geval is, zal dit alsnog moeten gebeuren. Nederland zal bovendien de uitspraak in acht moeten nemen bij het ontwerpen van toekomstige systemen die bij een bedrijfstak via kostenverevening een Europees milieudoel proberen te borgen (zoals de glastuinbouw).
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche naar de Ministers van Infrastructuur & Milieu, Economische Zaken, Landbouw & Innovatie, van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Een vervolgfiche is niet nodig.
