C-288/11 P, Hogere voorziening ingesteld door Mitteldeutsche Flughafen AG en Flughafen Leipzig-Halle GmbH, arrest van 19 december 2012
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van 19 december 2012 in zaak C-288/11 P, Hogere voorziening ingesteld door Mitteldeutsche Flughafen AG en Flughafen Leipzig-Halle GmbH en Arresten van het Gerecht van 24 maart 2011 in de zaken T-443/08 en T-455/08, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt en Mitteldeutsche Flughafen AG en Flughafen Leipzig-Halle GmbH tegen Europese Commissie
Betrokken departementen I&M, EZ, BZK en FIN
Sleutelwoorden Staatssteun – Begrip ‘onderneming’ – Economische activiteit – Aanleg van luchthaveninfrastructuur – Start- en landingsbaan
Beleidsrelevantie In zijn uitspraak in de zaken T-443/08 en T-455/08 oordeelt het Gerecht dat de toekomstige bestemming van luchthaveninfrastructuur bepalend is voor de vraag of publieke financiering bij de aanleg ervan onder de staatssteunregels valt. Deze koppeling van de aanleg van de infrastructuur aan het toekomstig gebruik ervan (al dan niet economisch) is nieuw. Het Hof van Justitie van de EU heeft in zijn arrest in zaak C-288/11 P de uitspraak van het Gerecht in hoogste instantie bevestigd. De Commissie heeft naar aanleiding van het arrest van het Gerecht een mededeling (COMP/03/2011) gepubliceerd waarin zij gevolgen van het arrest doortrekt naar in beginsel alle andere soorten infrastructuur. Dit heeft potentieel grote gevolgen voor de financiering van infrastructuur.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De zaken betreffen een staatssteunbeschikking van de Europese Commissie (EC) over staatssteun van Duitsland aan de luchthaven Leipzig-Halle en een bedrijf dat actief is op de luchthaven (DHL). In die beschikking keurt de EC een kapitaalinjectie van € 350 miljoen ten behoeve van de aanleg van een landingsbaan en de bouw van de bijbehorende luchthaveninstallaties goed. De EC verklaart in de beschikking onbeperkte garanties en afdekking van risico’s daarentegen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat deze niet tegen voorwaarden plaatsvonden waarmee een onder normale voorwaarden van een markteconomie handelende particuliere investeerder zou hebben ingestemd. Duitsland voert bij het Gerecht onder meer aan dat de kapitaalinjectie geen staatssteun vormt. Duitsland vindt dat luchthavens, waar het gaat om de uitbouw van regionale luchthaveninfrastructuur, geen ondernemingen in de zin van de Europese staatssteunregels zijn. Het Gerecht wijst dit argument af. Volgens het Gerecht is de toekomstige bestemming van infrastructuur bepalend voor de vraag of de publieke financiering bij de aanleg of uitbreiding van de infrastructuur onder de staatssteunregels valt. De bouw, het beheer en de exploitatie van een nieuwe landingsbaan of uitbreiding daarvan is, aldus het Gerecht, niet principieel als een overheidstaak te beschouwen die niet onder het staatssteuntoezicht valt. Dit omdat de met de aanleg of uitbreiding van de landingsbaan nagestreefde doelstelling verband houdt met de economische hoofdactiviteit van de luchthaven. Niet de overheid, maar de markt, zoals in dit geval de luchthavenbeheerder, dient daarom de kosten van infrastructuur die de grondslag vormen van de economische activiteiten in beginsel zelf te financieren. Financiering van die kosten door de overheid vormt een steunmaatregel ten gunste van de luchthavenbeheerder. Echter, als de overheidsfinanciering gericht is op infrastructuur die uitsluitend dient voor activiteiten die binnen de openbare taak vallen (bijvoorbeeld voor veiligheids- en politietaken, de operationele veiligheid, de meteorologische dienst en de luchtverkeersbeveiliging), dan vormt financiering van de kosten daarvan geen staatssteun. De EC heeft in de bestreden beschikking de gehele kapitaalinjectie als staatssteun beschouwd en het gehele bedrag van de kapitaalinjectie als steunbedrag in het dispositief van de beschikking genoemd, ook al heeft zij geaccepteerd dat bepaalde kosten binnen de openbare taak vielen en dus geen staatssteun vormden. Volgens het Gerecht had de EC de bedragen voor taken van openbare dienstverlening in mindering moeten brengen op het steunbedrag. Het Gerecht geeft aan dat, wanneer de EC besluit om het staatssteunbedrag in het dispositief te vermelden, zij het precieze bedrag daarvan moet aangeven. Het is volgens het Gerecht des te belangrijker dat dit gebeurt, nu de precieze aanduiding gevolgen kan hebben voor het bedrag van de rente die de ontvanger in voorkomend geval moet betalen ter zake van het tijdvak van onrechtmatigheid (gelast door de nationale rechter). Het Gerecht verklaart de beschikking dan ook nietig voor zover daarin het bedrag van de staatssteun is bepaald op € 350 miljoen. Het Hof van Justitie van de EU heeft in zijn arrest in zaak C-288/11 P een door luchthaven Leipzig-Halle tegen het arrest van het Gerecht ingesteld hoger beroep afgewezen. Daarmee is de uitspraak van het Gerecht nu in hoogste instantie bevestigd.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau Voor het eerst heeft het Hof bevestigd dat aanleg van luchthaveninfrastructuur moet worden gezien als een economische activiteit nu deze niet los kan worden gezien van het toekomstig gebruik ervan. Deze koppeling leidt ertoe dat eerder dan voorheen financiering van infrastructuur onder de staatssteunregels zal vallen en bij de EC zal moeten worden gemeld ter goedkeuring door de EC. Waar eerder de aanleg van infrastructuur vaak als een overheidstaak werd gezien die niet onder de staatssteunregels viel, moet voortaan naar de latere toekomstige bestemming van de infrastructuur worden gekeken. Relevant is of de aanleg geschiedt ten behoeve van het uitoefenen van een economische activiteit. Als dat zo is, dan is de aanleg zelf ook een economische activiteit en kan er geen knip worden aangebracht tussen enerzijds de aanleg en anderzijds de exploitatie. Financiering van de aanleg van de infrastructuur dient dan in beginsel door de markt zelf te worden gedragen. Als de overheid de aanleg toch financiert, dan kan er sprake zijn van staatssteun. Dat houdt overigens geenszins in dat die steun niet zou kunnen worden goedgekeurd. De EC heeft naar aanleiding van arrest van het Gerecht mededeling COMP/03/2011 gepubliceerd. Hierin worden de gevolgen van het arrest doorgetrokken naar in beginsel alle andere soorten infrastructuur, waardoor de nieuwe benadering mogelijk grote impact heeft. Deze mededeling bevat een voorlopige (niet limitatieve) lijst van domeinen waarvoor notificatie waarschijnlijk is vereist. DG Regio heeft brief D (2012)532143 op 26 april 2012 aan Nederland gestuurd over mogelijke toepassing van de staatssteunregels in geval van infrastructuurprojecten. Het is dus van belang mogelijke vraagstukken van staatssteun bij de financiering van infrastructuur in een zo vroeg mogelijk stadium bij de beleidsvorming mee te nemen. Door in een vroeg stadium rekening te houden met de staatssteunaspecten, wordt de kans vergroot dat de EC goedkeuring verleent en projecten doorgang kunnen vinden.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de ministers van Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën.
Klik hier voor het volledige dossier C-288/11 P van het Hof van Justitie, Klik hier voor het volledige dossier T-443/08 van het Hof van Justitie en Klik hier voor het volledige dossier T-455/08 van het Hof van Justitie
