C-292/11 P, Europese Commissie tegen Portugal, arrest van het Hof van Justitie van 15 januari 2014

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 15 januari 2014 in de zaak C-292/11 P, Europese Commissie tegen Portugal

Trefwoorden
Hogere voorziening – Uitvoering van niet-nakomingsarrest van Hof – Dwangsom – Vordering tot betaling – Intrekking van nationale wettelijke regeling waarop niet-nakoming berustte – Beoordeling door Commissie van door lidstaat genomen maatregelen om arrest van Hof na te komen – Verdeling van bevoegdheid tussen Hof en Gerecht.

Betrokken departementen
Alle

Beleidsrelevantie
Dit arrest gaat over het innen van een dwangsom die voor het niet nakomen van een Hofuitspraak (artikel 260 lid 2 VWEU) is opgelegd. Daarbij kan een geschil ontstaan tussen de Europese Commissie en een lidstaat over de vraag of het niet-nakomingsarrest van het Hof wel of niet is uitgevoerd. De Commissie kan de dwangsom alleen innen, zolang de lidstaat nog geen gevolg heeft gegeven aan het dictum van het niet-nakomingsarrest. Als dat dictum inhoudt dat de met het Unierecht strijdige nationale regeling moet worden ingetrokken kan de Commissie de dwangsom niet innen wanneer zij meent dat een vervangende regeling nog steeds niet verenigbaar is met Unierecht. Hoewel het Gerecht het besluit tot inning van de Europese Commissie kan beoordelen is uitsluitend het Hof bevoegd om te bepalen of die regeling in overeenstemming is met het Unierecht. De Commissie zal op dat punt dan ook een nieuwe inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU moeten inleiden om de beweerde strijdigheid met het Unierecht ter beoordeling voor te leggen aan het Hof.

Samenvatting
Zaak C-292/11 P betreft een hoger beroep tegen een uitspraak van het Gerecht waarin een besluit van de Commissie tot inning van een dwangsom voor het niet nakomen van een Hofuitspraak wordt vernietigd. In 2004 is Portugal door het Hof veroordeeld in een niet-nakomingsprocedure die de Commissie was gestart op grond van artikel 258 VWEU (zaak C-275/03, hierna ‘het niet-nakomingsarrest’). Volgens dat arrest was Portugal zijn verplichtingen op grond van de aanbestedingsrichtlijn (89/665/EG) niet nagekomen door een bepaald wetsdecreet niet in te trekken. De Commissie start in 2007 een procedure op grond van artikel 260 lid 2 VWEU (niet-nakoming van een Hofuitspraak) omdat Portugal het betrokken decreet nog steeds niet had ingetrokken. Het Hof stelt bij arrest van 10 januari 2008 vast dat Portugal zijn verplichtingen op grond van het arrest inderdaad niet is nagekomen (zaak C-70/06) en legt Portugal een dwangsom op van € 19.393 per dag vanaf de datum van de uitspraak. Op 30 januari 2008 heeft Portugal een nieuw decreet in werking laten treden waarmee het oude wordt ingetrokken. De Commissie is van mening dat Portugal met het nieuwe decreet nog steeds niet alle maatregelen ter uitvoering van het niet-nakomingsarrest heeft genomen en vordert Portugal bij besluit tot betaling van de dwangsom. Portugal stelt beroep in bij het Gerecht tegen dat besluit. In die zaak (T-33/09) oordeelt het Gerecht dat Portugal, om het niet-nakomingsarrest uit te voeren, kon volstaan met het intrekken van het wetsdecreet. Het Gerecht oordeelt ook dat het zich niet mag uitspreken over de vraag of de lidstaat zijn Unierechtelijke verplichtingen is nagekomen, dit is uitsluitend voorbehouden aan het Hof. Het is evenmin aan de Commissie om hierover te oordelen. Het Gerecht vernietigt het besluit van de Commissie. De Commissie stelt het onderhavige beroep in tegen die uitspraak. Het Hof bevestigt deze uitspraak van het Gerecht. Het Hof wijst er daarbij op dat de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU een heel ander doel heeft dan de procedure van artikel 260 VWEU. De eerste procedure is erop gericht vast te stellen dat een gedraging van een lidstaat in strijd is met het Unierecht en die strijdigheid te doen ophouden. De procedure van artikel 260 VWEU is bedoeld om een lidstaat te bewegen een niet-nakomingsarrest uit te voeren en kan worden beschouwd als een executiemiddel. De Commissie moet bij de toetsing of een lidstaat het arrest uitvoert en bij de inning van de dwangsom rekening houden met de wijze waarop het Hof de niet-nakoming heeft afgebakend in zijn uitspraken. Het Hof overweegt dat de Commissie wel mag toetsen of de lidstaat maatregelen heeft genomen ter uitvoering van het arrest, maar uitsluitend het Hof is bevoegd om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van die maatregelen met het Unierecht. Dat betekent ook dat het Gerecht zich niet mag uitspreken over de beoordeling door de Commissie of een nationale praktijk of regeling -die niet eerder door het Hof is onderzocht- passend is om een dergelijk niet-nakomingsarrest uit te voeren. Anders zou het Gerecht zich alsnog uitspreken over de verenigbaarheid hiervan met het Unierecht en zodoende inbreuk maken op de exclusieve bevoegdheid van het Hof.    
Wanneer in het kader van de uitvoering van een op basis van artikel 260, lid 2 VWEU gewezen arrest een meningsverschil tussen de Commissie en de lidstaat bestaat over de vraag of een regeling die nog niet eerder door het Hof is onderzocht passend is om het arrest uit te voeren, mag de Commissie niet zelf bepalen of de regeling voldoet en op basis daarvan de dwangsom berekenen en vorderen. Het Hof overweegt verder dat een ruimere beoordelingsmarge van de Commissie in het kader van de toetsing van de maatregelen ter uitvoering van een krachtens artikel 260 lid 2 VWEU gewezen arrest zou leiden tot schending van de procedurele rechten van de verdediging die de lidstaten hebben in het kader van de niet-nakomingsprocedures van artikelen 258 en 260 VWEU. Op grond van die bepalingen kunnen de lidstaten immers vooral in de precontentieuze fase hun standpunten kenbaar maken; die fase heeft tot doel om lidstaten de gelegenheid te geven hun verplichtingen na te komen of verweer te voeren.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten
Deze uitspraak verschaft duidelijkheid over geschillen tussen de Europese Commissie en een lidstaat in de fase van het innen van een dwangsom die krachtens artikel 260 lid 2 VWEU is opgelegd en de respectieve bevoegdheden van de Europese Commissie, het Gerecht en het Hof daarbij. Wanneer in het kader van de uitvoering van een niet-nakomingsarrest een meningsverschil tussen de Commissie en de lidstaat bestaat over de vraag of de juiste maatregelen zijn genomen ter uitvoering ervan geldt dat de Commissie alleen mag beoordelen of de lidstaat aan de opdracht in het dictum heeft voldaan. De Commissie mag niet zelf beoordelen of de lidstaat met de uitvoeringsacties voldoet aan zijn verplichtingen op grond van het Unierecht en op basis daarvan de dwangsom berekenen en invorderen. Die beoordeling valt onder de exclusieve bevoegdheid van het Hof. Ook het Gerecht kan om dezelfde reden in het kader van een besluit van de Europese Commissie over het innen van de dwangsom een dergelijke beoordeling niet indirect geven.
Dit arrest is ook relevant in het kader van de lopende zaken betreffende het opleggen van een dwangsom door de Europese Commissie op grond van artikel 260, lid 3 VWEU. Die bepaling is ingevoerd met het Verdrag van Lissabon en houdt in dat de Europese Commissie bevoegd is een dwangsom te vorderen bij het aanhangig maken van een procedure op grond van artikel 258 VWEU bij het Hof voor zover een lidstaat geen melding van omzettingsmaatregelen heeft gedaan binnen de in de richtlijn geldende termijn. De Europese Commissie heeft al een groot aantal zaken aanhangig gemaakt op grond van deze bepaling waarbij zij ook stelt dat sprake is van een onjuiste omzetting door de lidstaat. De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat de Commissie dan onbevoegd is om een dwangsom op te leggen als er een inhoudelijk meningsverschil is tussen de Commissie en de lidstaat. De Europese Commissie zal dan een procedure op grond van artikel 258 VWEU moeten starten. Het Hof heeft zich hierover echter nog niet uitgesproken.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie