C-293/12 en Seitlinger en C-594/12 over de geldigheid van richtlijn 2006/24/EG (hierna: richtlijn dataretentie)

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 8 april 2014 in de gevoegde zaken Digital Rights Ireland C-293/12 en Seitlinger en C-594/12 over de geldigheid van richtlijn 2006/24/EG (hierna: richtlijn dataretentie)

Betrokken departementen
VenJ, BZ, BZK, EZ, I&M

Sleutelwoorden
Elektronische communicatie – Richtlijn 2006/24/EG – Openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of openbare communicatienetwerken – bewaren van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in het kader van aanbieding van dergelijke diensten – geldigheid  Artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Beleidsrelevantie
In dit arrest van het Hof van Justitie wordt de richtlijn dataretentie met terugwerkende kracht in zijn geheel ongeldig verklaard wegens strijd met het Handvest van de grondrechten waardoor de Europeesrechtelijke grondslag voor de nationale bewaarplicht van telecommunicatiegegevens is komen te vervallen.
De richtlijn dataretentie legde aan aanbieders van telecommunicatiegegevens verplichtingen op voor het bewaren van telecommunicatiegegevens die door hen worden gegenereerd of verwerkt, teneinde te garanderen dat die gegevens beschikbaar zijn voor het onderzoeken, opsporen en vervolgen van ernstige criminaliteit. De richtlijn is destijds geïmplementeerd door de Wet bewaarplicht telecommunicatiegegevens (Stb. 2009, 333), die met ingang van 1 september 2009 in werking is getreden en door de Wet tot wijziging van de Telecommunicatiewet in verband met de aanpassing van de bewaartermijn voor telecommunicatiegegevens met betrekking tot internettoegang, e-mail over het internet en internettelefonie, die op 16 juli 2011 in werking is getreden. De Wet bewaarplicht kiest voor een bewaarplicht van 12 maanden  voor telecom verkeers- en locatiegegevens en 6 maanden voor internetverkeersgegevens (artikel 13.2a, lid 3 Telecommunicatiewet). Het is uitzonderlijk (tien jaar geleden) dat het Hof een hele richtlijn ongeldig verklaarde (normaal alleen onderdelen). Dit betekent dat de volledige basis onder de Nederlandse implementatiewetgeving is komen te vervallen. Door het wegvallen van de Europeesrechtelijke basis zal deze nationale wetgeving nu formeel op de eigen merites moeten worden beoordeeld.

Dit arrest geeft verder meer duidelijkheid over de wijze waarop het Hof aan de rechten van het EU-Handvest toetst. Dit toetsingskader wordt nader toegelicht in het EU-Handvest overzichtsfiche.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In het arrest van 8 april 2014 heeft Hof van Justitie - op verzoek van het Ierse High Court en het Oostenrijkse Verfassungsgerichtshof - de geldigheid van de Europese richtlijn onderzocht, met name in het licht van twee door het Handvest van de grondrechten van de EU gewaarborgde grondrechten, te weten het recht op bescherming van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens (respectievelijk artikelen 7 en 8 EU-Handvest) en het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 11 EU-Handvest). Het Hof merkt ten aanzien van artikel 11 op dat het niet is uitgesloten dat het bewaren van verkeersgegevens, al gaat het daarbij niet om de inhoud van het gesprek, een effect heeft op het uitoefenen van de vrijheid van meningsuiting, maar laat dit recht verder buiten beschouwing.  
Het Hof stelt vast dat de richtlijn voorziet in een regelopdracht om in het kader van bestrijding van zware criminaliteit aanbieders van bepaalde telecom- en internetverkeersgegevens en locatiegegevens tussen 6 en 24 maanden te laten bewaren. Met betrekking tot privacy en gegevensbescherming stelt het Hof dat sprake is van een inperking van die rechten, omdat deze gegevens worden bewaard en omdat autoriteiten er toegang toe krijgen. Verder is er sprake van inperking omdat persoonsgegevens worden verwerkt. De Richtlijn voorziet in het bewaren van gegevens die zeer nauwkeurige aanwijzingen kunnen verschaffen over het privéleven van degenen van wie de gegevens worden bewaard, zoals de gewoonten van het dagelijks leven, de plaatsen van permanent of tijdelijk verblijf, de dagelijkse verplaatsingen, de sociale relaties en de gefrequenteerde sociale milieus. Het bewaren van telecommunicatiegegevens en de eventuele raadpleging ervan door de bevoegde nationale autoriteiten vormen dan ook een zeer ruime en bijzonder zware beperking van de fundamentele rechten op bescherming van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens.
Deze beperking is volgens het Hof niet proportioneel. Allereerst stelt het Hof vast dat de beperking niet raakt aan de wezenlijke inhoud van artikelen 7 en 8 EU-Handvest. Het gaat immers niet om de inhoud van gesprekken (artikel 7 Handvest) en omdat wordt voorgeschreven dat algemene veiligheidsmaatregelen moeten worden getroffen bij het bewaren. Ook oordeelt het Hof dat deze inmenging een doel van algemeen belang dient, te weten het voorkomen en bestrijden van zware criminaliteit. Gelet op het toenemende belang van elektronische communicatiemiddelen bieden de te bewaren gegevens de autoriteiten een waardevol instrument bij strafonderzoeken.
Vervolgens past het Hof een uitvoerige proportionaliteitstest toe en stelt daarbij het volgende: als grondrechten aan de orde zijn hebben lidstaten, afhankelijk van de aard en de mate van de inperking, een beperkte beleidsmarge. In dit geval is de inperking groot, en daarmee de beleidsmarge klein. Het belang van het legitieme doel – bestrijding van zware criminaliteit – betekent niet dat de maatregelen daarmee per definitie noodzakelijk waren. De inmenging in deze zaak is volgens het Hof niet evenredig omdat de verwerking van algemene aard is, en omdat richtlijn geen onderscheid maakt op basis van het gedrag van personen en hun mogelijke link naar strafbare feiten, omdat de inmenging geen beperkingen of regels stelt aan de toegang tot en gebruik van de gegevens en niet is vereist dat nationale keuzes ten aanzien van bewaartermijnen worden onderbouwd. Daarmee is de maatregel volgens het Hof niet strikt noodzakelijk. De Richtlijn stelt weliswaar algemene beveiligingseisen maar biedt geen specifieke waarborgen die rekening houden met de grootschaligheid en de mogelijke gevoeligheid van de verwerking. Ook ontbreekt in de Richtlijn een plicht tot onomkeerbare vernietiging na afloop van de bewaartermijn.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten
Naar aanleiding van dit arrest heeft de minister van Veiligheid en Justitie, mede in reactie op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State, namens het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de gevolgen van het arrest voor het bewaren van gegevens van burgers voor de opsporing van strafbare feiten. Dit is aan de orde bij de wetgeving op het gebied van het bewaren van telecommunicatiegegevens ter implementatie van de richtlijn dataretentie (bewaartermijn twaalf maanden voor telefonie- en zes maanden voor internetgegevens). Dit is ook aan de orde bij het wetsvoorstel tot het bewaren van kentekengegevens (bewaartermijn vier weken).
De regering is van mening dat ondanks de ongeldigverklaring van de richtlijn, de Wet bewaarplicht telecommunicatiegegevens in aangepaste vorm in stand kan blijven. De Nederlandse wetgeving is rechtsgeldig tot stand gekomen, op basis van de daarvoor geldende procedures. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State concludeert dat het enkele feit dat het Hof van Justitie de richtlijn dataretentie ongeldig heeft verklaard, niet betekent dat de nationale wetgeving ter omzetting van die richtlijn daardoor ongeldig wordt. Wel zal de tot stand gekomen wetgeving in overeenstemming moeten zijn of worden gebracht met de uitleg van de bestaande grondrechten die strekken tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens.

Naar aanleiding van het arrest van het Hof wordt de Wet bewaarplicht telecommunicatiegegevens aangepast. Nationale regels over de bewaring van telecommunicatiegegevens door aanbieders van telecommunicatiegegevens zijn relevant voor het vrije verkeer van diensten binnen de EU. Deze gegevens vallen, nu de richtlijn dataretentie ongeldig is verklaard, onder de reikwijdte van richtlijn 2002/58/EG (e-privacyrichtlijn).
Het Hof verlangt blijkens het arrest 1) dat er bij de bewaartermijn onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende categorieën gegevens naar gelang het nut en de noodzaak voor het nagestreefde doel en naargelang het belang van de betrokken personen en 2) dat de bewaartermijn wordt vastgesteld op basis van objectieve criteria voor de verschillende soorten van gegevens die moeten worden bewaard. Een dergelijk onderscheid ontbreekt in de Wet bewaarplicht telecommunicatiegegevens. Daarom zullen de bewaartermijnen voor de verschillende telecommunicatiegegevens opnieuw worden beoordeeld. Daarbij zal rekening worden gehouden met vereisten van noodzakelijkheid in een democratische samenleving, redelijkheid en proportionaliteit zoals vastgelegd in de kaders van artikel 15, eerste lid, van de e-privacyrichtlijn. Verder zal, op basis van de ernst van het betreffende misdrijf, worden voorzien in differentiatie van de toegang tot de gegevens, binnen de bewaartermijn. Voorts zal voor de toegang tot de gegevens een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris zijn vereist.
Het Hof verlangt dat het College bescherming persoonsgegevens toezicht kan houden op de beveiliging en bescherming van de opgeslagen gegevens. Het Nederlands recht bevat geen verplichting om de gegevens op het grondgebied van de Unie te bewaren waardoor het toezicht door het Cbp gewaarborgd kan worden. De Telecommunicatiewet zal met het oog daarop worden aangepast, zodat aanbieders kunnen worden verplicht de te bewaren gegevens binnen de Europese Unie op te slaan en te verwerken. Voorts zal de Telecommunicatiewet worden aangepast zodat beter toezicht kan worden uitgeoefend op een rechtmatige en zorgvuldige verwerking van de bewaarde gegevens.
Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de eisen van artikelen 7 en 8 EU-Handvest, en mitsdien aan het arrest van het Hof.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik op  C-293/12 en C-594/12 voor de volledige dossiers van het Hof van Justitie