C-301/95, Commissie tegen Duitsland (MER), arrest van 22 oktober 1998
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 22 oktober 1998, zaak C-301/95, Commissie tegen Duitsland
Betrokken departementen VROM, V&W, LNV, EZ
Sleutelwoorden Niet-nakoming - Onjuiste uitvoering van richtlijn 85/337/EEG
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Europese Commissie is van oordeel dat Duitsland de Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40)(hierna: Richtlijn 85/337/EEG) niet op tijd en op een juiste wijze tenuitvoer heeft gelegd en daarom de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag niet is nageleefd. Ook is de Commissie van oordeel dat haar niet de volledige tekst van de Duitse omzettingswetgeving is meegedeeld. Zij is daarom een inbreukprocedure krachtens artikel 169 EG-verdrag begonnen.
Richtlijn 85/337/EEG is in Duitsland uitgevoerd door het Gesetz über die Umweltvertraglichkeitsprüfung (hierna:UVPG) van 12 februari 1990, in werking getreden op 1 augustus 1990 (BGBl. I, 1990, blz. 205) terwijl Richtlijn 85/337/EEG op 3 juli 1988 had behoren te zijn tenuitvoergelegd.
Artikel 2 van Richtlijn 85/337/EEG bepaalt: 'De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten'. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.
Artikel 4 van Richtlijn 85/337/EEG preciseert:
Met het oog hierop kunnen de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
Wat betreft de niet-tijdige uitvoering betwist Duitsland de opportuniteit van een formele vaststelling van de gestelde niet-nakoming, daar het Hof in het arrest van 9 augustus 1994, Bund Naturschutz in Bayern e.a. (C-396/92, Jurispr. blz. I-3717), al heeft vastgesteld, dat de richtlijn in Duitsland niet tijdig was uitgevoerd (punt 12).
Het Hof volgt deze zienswijze niet. Het Hof wijst erop dat het arrest Bund Naturschutz in Bayern e.a. (reeds aangehaald) is gewezen in het kader van een prejudiciële verwijzing betreffende de uitlegging van artikel 12, lid 1, richtlijn.
De niet-nakomingsprocedure heeft daarentegen een ander doel en andere gevolgen. Het beroep wegens niet-nakoming heeft tot doel, dat formeel wordt vastgesteld dat een lidstaat niet aan zijn uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen heeft voldaan. Wat de gevolgen ervan betreft, is de formele vaststelling van een niet-nakoming een voorwaarde voor eventuele inleiding van de procedure van artikel 171 EG-Verdrag. Volgens de rechtspraak van het Hof ten slotte is de Commissie, als hoedster van het Verdrag, bij uitsluiting bevoegd te beslissen, of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden (arrest van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland, C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, punt 22) (punten 13 tot en met 15). Wat betreft de niet-mededeling van alle ter omzetting van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen stelt Duitsland dat het gemeenschapsrecht haar er niet toe verplicht alle maatregelen die zij heeft genomen om de richtlijn na te leven, aan de Commissie mee te delen (punt 20). Het Hof is echter van oordeel dat Duitsland de Commissie in kennis had behoren te worden gesteld van alle ter tenuitvoerlegging van de richtlijn vastgestelde bepalingen (punt 22). Wat betreft de niet juiste uitvoering is de Commissie van oordeel dat de Duitse regeling niet alle in bijlage II bij de richtlijn genoemde categorieën van projecten omvat. Haars inziens zijn namelijk alle projecten die in bijlage II van de richtlijn onder de met verschillende letters aangeduide onderverdelingen van de in deze bijlage vervatte categorieën worden genoemd, te beschouwen als 'categorieën' in de zin van artikel 4, lid 2, Richtlijn 85/337/EEG. De Commissie betwist niet, dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 2, richtlijn de onder een bepaalde categorie van bijlage II van de richtlijn vallende projecten aan de hand van hun kenmerken kunnen onderscheiden, maar zij acht het ontoelaatbaar, dat in het algemeen hele categorieën aan de verplichte beoordeling worden onttrokken (punt 34). Volgens Duitsland moet onderscheid worden gemaakt tussen de begrippen categorieën en projecten. Bijlage II bij de richtlijn vermeldt in totaal 'twaalf categorieën van projecten', waarbinnen 'specifieke' projecten bestaan. Elk van de twaalf categorieën van de bijlage zou derhalve een categorie projecten zijn en elke met een letter aangeduide onderverdeling van deze categorieën een specifiek project (punt 36). Duitsland is van mening dat ingevolge artikel 4, lid 2, richtlijn elke lidstaat op discretionaire wijze bepaalt, welke van de onder de twaalf categorieën genoemde specifieke projecten aan de verplichte beoordeling moeten worden onderworpen.
Het Hof merkt op dat volgens haar rechtspraak artikel 4, lid 2, de lidstaten niet de bevoegdheid verleent om een of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen definitief van de mogelijkheid van beoordeling uit te sluiten (zie arrest van 2 mei 1996, Commissie/België, C-133/94, Jurispr. blz. I-2323, punt 43) (punt 38). Het Hof merkt op dat zowel artikel 4, lid 1, als artikel 4, lid 2, richtlijn dezelfde formulering bezigen voor de zinsnede die betrekking heeft op het betrokken begrip, te weten 'projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling', en 'projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling (...) indien (...)' (punt 39). Hieruit volgt, dat het betrokken begrip geen andere inhoud en strekking kan hebben naargelang het in bijlage I of bijlage II van de richtlijn is opgenomen (punt 40).
Het Hof heeft eerder geoordeeld dat de bij artikel 4, lid 2, richtlijn aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge wordt begrensd door de beoordelingsplicht neergelegd in artikel 2, lid 1 (zie arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 50), en dat de in artikel 4, lid 2, bedoelde criteria en/of drempelwaarden tot doel hebben, de beoordeling van de concrete kenmerken van een project te vergemakkelijken, teneinde na te gaan of het aan de beoordelingsplicht onderworpen is, en niet bij voorbaat gehele categorieën van de in bijlage II vermelde projecten die in een bepaalde lidstaat mogelijk zijn, aan die verplichting te onttrekken (arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 42) (punt 45).
Het Hof stelt daarom vast dat Duitsland, door gehele in bijlage II bij de richtlijn genoemde categorieën van projecten bij voorbaat van de verplichte milieu-effectbeoordeling uit te sluiten, de krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen (punt 46).
Dictum
Korte analyse Voor de formele vaststelling van de niet-nakoming van een verdragsverplichting is de in het Verdrag neergelegde actie wegens verdragsschennis (artikelen 169-170 EG-verdrag) de geëigende procedure. Ook al heeft het Hof in een prejudiciële procedure reeds vastgesteld dat een verdragsverplichting niet is nagekomen, dan nog is voor de formele vaststelling dat een lidstaat zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen een beroep wegens verdragsschennis vereist.
Een tweede gevolgtrekking uit het arrest is dat uit het gemeenschapsrecht voor de lidstaten de plicht voortvloeit alle ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde bepalingen aan de Commissie mee te delen.
Een derde gevolgtrekking van het arrest is dat voor de tenuitvoerlegging van bijlage II van Richtlijn 85/337/EEG de lidstaten op basis van artikel 4, lid 2, EG-verdrag niet de bevoegdheid hebben om, een of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen definitief van de mogelijkheid van milieu-effectbeoordeling uit te sluiten. De bij artikel 4, lid 2, Richtlijn 85/337/EEG aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge wordt begrensd door de in artikel 2, lid 1, richtlijn neergelegde beoordelingsplicht.
Het arrest vormt een bevestiging van hetgeen het Hof reeds heeft bepaald in de arresten van 2 mei 1996, Commissie/België, C-133/94, Jurispr. blz. I-2323, punt 43 en 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 50.
Afzonderlijke aandacht verdient nog dat het Hof in het Kraaijeveld-arrest heeft gesteld dat een lidstaat die met betrekking tot projecten betreffende dijken die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, de criteria en/of drempelwaarden zo vaststelt, dat in de praktijk al deze projecten betreffende dijken bij voorbaat aan de verplichting tot milieu-effectbeoordeling worden onttrokken overschrijdt dan ook de grenzen van de beoordelingsmarge, behalve indien alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling kunnen worden geacht niet een aanzienlijk milieu-effect te hebben (punt 53). Over deze uitzondering rept het Hof in het arrest niet: het was waarschijnlijk in deze zaak ook niet aan de orde omdat er bijvoorbeeld niet eens een soort van kenmerkenonderzoek door Duitsland was verricht. Er mag vanuit worden gegaan dat die uitzondering nog steeds vaste jurisprudentie is. Dit betekent dat een lidstaat in zijn nationale uitvoeringswetgeving grenzen mag stellen die bepaalde projecten van een milieu-effectbeoordelingsplicht uitsluiten maar die grenzen dienen dan wel, willen ze projecten van een categorie rechtmatig kunnen uitsluiten, te zijn gebaseerd op (onderzoek naar) de potentiële aanzienlijke milieu-gevolgen van al de uitgesloten projecten in het algemeen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Uit het arrest vloeit voort dat alle ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde bepalingen aan de Commissie moeten worden meegedeeld. Wat betreft de tenuitvoerlegging van Richtlijn 85/337/EEG kan worden opgemerkt dat aan deze richtlijn in Nederland uitvoering is gegeven in het Besluit milieu-effect rapportage dat strekt tot uitvoering van de artikelen 7.2, 7.4, 7.5 en 7.35 van de Wet milieubeheer (de oude artikelen 41b, 41 e en 41ai van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne). Dat besluit kent niet het Duitse systeem waarbij een of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen definitief van de mogelijkheid van een beoordeling zijn uitgesloten. Het arrest heeft dus geen gevolgen voor de Nederlandse wetgeving op dit gebied. Overigens is een wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 gepubliceerd in de Staatscourant van 29 mei 1998. Die wijziging vloeit
voort uit de implementatie van Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG L 73). Richtlijn 97/11/EG schrijft voor dat implementatie in de regelgeving geschied dient te zijn voor 14 maart 1999. Ook deze wijziging gaat ervan uit dat activiteiten van bijlage II door de lidstaten nader gespecificeerd kunnen worden en dat drempelwaarden kunnen worden gesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met selectiecriteria waarbij het gaat om kenmerken van de projecten, de cumulatie met andere projecten, ligging van de projecten en kenmerken van het potentiële effect; de in bijlage II van Richtlijn 85/337/EEG genoemde activiteiten behoeven dus niet in alle gevallen m.e.r.plichtig te zijn.
Voorstel voor behandeling De ICER-V zendt het arrest en het fiche ter kennisneming aan de ICER en de ICER-U.
