C-302/97, Konle, arrest van 1 juni 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 1 juni 1999, C-302/97, Konle tegen Republiek Oostenrijk
Betrokken departementen VROM, Fin, EZ, BZK
Sleutelwoorden vrijheid van vestiging - vrijheid van kapitaalverkeer - artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) en artikel 56 EG (ex artikel 73 B) - vergunningsprocedure voor verkrijging van onroerende goederen - artikel 70 van Akte betreffende toetredingsvoorwaarden van Republiek Oostenrijk-tweede woningen - aansprakelijkheid voor schending van gemeenschapsrecht
Samenvatting van de feiten, redenering en normen Op grond van het Tiroler Grundverkehrsgesetz van 1996 (hiema: TGVG 1996), dat door het Land Tirol was vastgesteld, was voor het verkrijgen van bouwterreinen een vergunning vereist van de Grundverkehrsbehörde. Indien de rechtsverkrijger aannemelijk maakte dat met de verkrijging niet werd beoogd een tweede woning te vestigen, werd de vergunning verleend. Konle, die de Duitse nationaliteit had, kreeg op basis van deze Oostenrijkse wetgeving geen vergunning voor het in eigendom verkrijgen van een terrein in het Land Tirol, ofschoon hij verklaard had dat hij zijn woonplaats naar Oostenrijk wilde verleggen en aldaar een handelsactiviteit wilde uitoefenen in het kader van de reeds door hem in Duitsland gedreven onderneming. Konle ging tegen deze beslissing in beroep. Konle stelde dat de Republiek Oostenrijk (en niet het Land Tirol) aansprakelijk was voor schending van het gemeenschapsrecht. In het Oostenrijkse aansprakelijkheidsrecht is geregeld dat bij schendingen die aan een deelstaat moeten worden toegerekend deze deelstaat en niet de bondsstaat moet worden aangesproken.
Het Hof stelt dat nationale maatregelen die de eigendomsverkrijging van grond regelen, in overeenstemming dienen te zijn met de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije kapitaalverkeer. Het vrije kapitaalverkeer omvat de beleggingen van niet-ingezetenen in onroerende goederen op het grondgebied van een lidstaat, zoals blijkt uit de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij Richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1998, L 178/5).
Het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere lidstaat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, vormt het noodzakelijk complement op de vrijheid van vestiging, zoals blijkt uit artikel 54, lid 3, sub e, EG-verdrag (thans artikel 44 EG). Het Hof overweegt tevens dat, ofschoon elke lidstaat krachtens artikel 222 EG-verdrag (thans artikel 295 EG) bevoegd blijft voor de regeling van de eigendom van onroerend goed, deze bepaling niet ten gevolge heeft, dat een dergelijke regeling buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels valt. Een procedure van voorafgaande vergunning die naar hun aard zelf tot een beperking van het vrij verkeer leidt, kan dan ook slechts onder voorwaarden als verenigbaar met artikel 73 B EG-verdrag (thans artikel 56 EG) worden beschouwd. Acht een lidstaat het vereiste van een voorafgaande vergunning noodzakelijk wegens doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening, zoals de handhaving in het algemeen belang van een permanente bevolking en van de toeristische sector onafhankelijke economische activiteiten in bepaalde regio's, dan is de daaruit voortvloeiende beperking slechts aanvaardbaar, indien deze niet discriminerend wordt toegepast en indien met andere minder ingrijpende procedures niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
Met betrekking tot het non-discriminatiebeginsel moet worden vastgesteld, dat aan een procedure van voorafgaande vergunningverlening het risico van discriminatie verbonden is. Het bewijs van het toekomstig gebruik van het te verkrijgen goed door de aanvrager van de vergunning kan niet afdoende worden geleverd. De administratie beschikt derhalve bij haar beslissing over de bewijskracht van de ontvangen inlichtingen over een ruime beeordelingsmarge. Bovendien blijkt uit de door de administratie van het Land Tirol opgestelde toelichting bij het TGVG 1996 dat het de bedoeling is om in het kader van de door de vergunningsprocedure geboden beoordelingsmogelijkheid de aanvragen van buitenlanders, met inbegrip van onderdanen van lidstaten van de Europese Unie, aan een strikter onderzoek te onderwerpen dan aanvragen van Oostenrijkse onderdanen. Bovendien wordt in het document verklaard, dat de versnelde procedure van vergunningverlening waarin het TGVG 1996 voorziet, enkel geldt voor Oostenrijkers.
Wat de andere voorwaarde betreft (geen minder ingrijpende procedure voorhanden), is de noodzaak van de procedure van de voorafgaande vergunning in casu niet aangetoond. Aan de ene kant doet artikel 73 B EG-verdrag (thans artikel 56 EG), zoals gepreciseerd in artikel 73 D EG-verdrag (thans artikel 58 EG), niets af aan het recht van de lidstaten om alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan. Aan de andere kant kan echter tegen een overtreding van de nationale wetgeving inzake tweede woningen ook worden opgetreden door middel van geldboeten, een bevel aan de verkrijger om het ongeoorloofd gebruik van het goed onmiddelijk te beëindigen op straffe van de gedwongen verkoop daarvan, en door de vaststelling van de nietigheid van de rechtshandeling met als resultaat dat in het kadaster de inschrijvingen van vóór de verkrijging van het goed worden hersteld.
Het Hof concludeert dat artikel 73 B EG-verdrag (thans artikel 56 EG) is geschonden.
Tot slot gaat het Hof in op de vraag of in een lidstaat met een federale structuur de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale maatregelen die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn vastgesteld noodzakelijkerwijs, ter nakoming van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen, door de bondsstaat moet worden vergoed. Iedere lidstaat dient, volgens het Hof, ervoor te zorgen dat de schade die aan particulieren wordt toegebracht door een schending van het gemeenschapsrecht dient te vergoeden. Dit ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft geschonden en welk overheidsorgaan in beginsel volgens het recht van de betrokken lidstaat deze schade dient te vergoeden. Een lidstaat kan zich derhalve niet op de verdeling van de bevoegdheid en aansprakelijkheid tussen de in zijn nationale rechtsorde bestaande openbare lichamen beroepen om zich aan zijn aansprakelijkheid uit dien hoofde te onttrekken. Onder dit voorbehoud verplicht het gemeenschapsrecht de lidstaten niet om de verdeling van de bevoegdheid en aansprakelijkheid tussen de openbare lichamen op hun grondgebied te wijzigen.
Korte analyse Vrijheid van vestiging en vrijheid van kapitaalverkeer Nationale maatregelen die de eigendomsverkrijging van grond regelen dienen in overeenstemming te zijn met de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije kapitaalverkeer.
Het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere lidstaat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, vormt het noodzakelijk complement van de vrijheid van vestiging. Hoewel elke lidstaat krachtens artikel 295 EG (ex artikel 222 EG-verdrag) bevoegd blijft voor de regeling van de eigendom van onroerend goed, heeft deze bepaling niet ten gevolge dat een dergelijke regeling buiten de werkingssfeer van de fundamentele Verdragsregels valt.
Een procedure van voorafgaande vergunning kan slechts onder voorwaarden als verenigbaar met artikel 56 EG (ex artikel 73 B EG-verdrag) worden beschouwd. Beperkingen op de vrijheid van kapitaalverkeer zijn slechts aanvaardbaar, indien deze niet discriminerend worden toegepast en indien met andere ingrijpende maatregelen niet hetzelfde effect kan worden bereikt (rule-of-reasonexcepties bij zonder-onderscheidmaatregelen). In casu is dit niet het geval. Bij de beoordeling van de vergunningaanvragen worden buitenlanders (met inbegrip van EU-onderdanen) aan een strikter onderzoek onderworpen dan Oostenrijkse onderdanen (d.i. discriminatie). Ook zijn tegen overtreding van de nationale wetgeving inzake tweede woningen minder ingrijpende middelen voorhanden, bijvoorbeeld geldboeten of een bevel aan de verkrijger om het ongeoorloofd gebruik van het goed onmiddellijk te beëindigen op straffe van de gedwongen verkoop daarvan.
Vergunningverlening aan EU-onderdanen, afkomstig uit andere lidstaten dan die van vestiging door een tweede woning, kan dan ook alleen door de beugel als de voorwaarden van vergunningverlening voor eigen onderdanen even zwaar zijn en indien niet met andere minder ingrijpende procedures hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
Aansprakelijkheidsverdeling binnen de lidstaat Het Hof heeft de vraag ten aanzien van de aansprakelijkheidsverdeling wegens schending van het gemeenschapsrecht tussen bestuursorganen binnen een lidstaat (centrale overheid versus decentrale overheden c.q. zelfstandige bestuursorganen) in lijn met het bestaande Europese recht beantwoord. Het Europees recht laat zich niet in met de staatsstructuren en de bestuurlijke ordening van de lidstaten. Er bestaat daarom geen communautaire plicht te regelen welk overheidsorgaan de schade die aan particulieren is toegebracht door een schending van het Europese recht te vergoeden. Het Hof heeft alleen uitgemaakt dát de schade vergoed moet worden; welke overheid dan wel welk bestuursorgaan dat doet, is uit een oogpunt van gemeenschapsrecht niet van belang.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Voor de koop of verkoop van grond of andere onroerende goederen, zoals tweede woningen, door EU onderdanen, afkomstig uit andere lidstaten dan Nederland, geldt volgens de Nederlandse wetgeving (Woningwet en Huisvestingswet)niet vooraf een vergunningsprocedure. Het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid en volkshuisvestingsbeleid kennen wel
beperkingen te gaan wonen waar en hoe men wil. Nagegaan zal moeten worden of deze beperkingen gerechtvaardigd kunnen zijn wegens dwingende reden van algemeen belang, niet discriminerend worden toegepast en met minder ingrijpende beperkingen niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt. Ook zal moeten worden nagegaan of in provinciale en/of gemeentelijke verordeningen beperkingen zijn opgenomen voor de vestiging van buitenlanders door middel van een tweede woning.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en arrest naar de Ministers van VROM, Fin, EZ en BZK. De Minister van VROM wordt verzocht te bezien of de regelgeving op het terrein van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting moet worden aangepast en daarover te rapporteren aan de ICER. De Minister van BZK wordt verzocht de provincies en gemeenten te vragen na te gaan of de onder hun regarderende regelgeving moet worden aangepast en hun bevindingen te rapporteren aan de Minister van BZK. Het arrest wordt betrokken bij het in voorbereiding zijnde ICER-advies "Europese dimensie van toezicht".
