C-309/99, Wouters, arrest van 19 februari 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 19 februari 2002, zaak C-309/99, J.C.J. Wouters, J.W. Savelbergh, Price Waterhouse Belastingadviseurs BV en Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten
Betrokken departementen Alle departementen
Sleutelwoorden beroepsorganisatie - Nationale Orde van Advocaten, Verordening van Orde betreffende beroepsuitoefening - verbod van geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants - ondernemersvereniging - beperking van mededinging - rechtvaardigingen
Beleidsrelevantie Het Hof brengt met dit arrest een nuancering aan in de reikwijdte van artikel 85, eerste lid, EG-verdrag (nu: artikel 81, eerste lid, EG). Het Hof stelt dat de Samenwerkingsverordening 1993, die geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants verbiedt, de mededinging weliswaar beperkt, maar geen inbreuk maakt op artikel 85, eerste lid, EG-verdrag (nu: artikel 81, eerste lid, EG), aangezien de Orde zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat deze regeling, niettegenstaande de daaruit voortvloeiende mededingingsbeperkende gevolgen, noodzakelijk is voor de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dat in de betrokken lidstaat is georganiseerd. Het valt niet uit te sluiten dat het Hof deze lijn zal doortrekken naar andere ondernemersverenigingen met regelgevende bevoegdheid.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De zaakWouters betrof een onderliggende Nederlandse procedure waarin beoogde samenwerkingsvormen van advocaten Wouters en Savelbergh met accountants door de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten ongeoorloofd waren geacht wegens strijd met de Samenwerkingsverordening 1993, zoals opgesteld door de Orde. Het Hof sprak zich (voor zover hier van belang) uit over drie vragen uit:
Ad 1. Het Hof bevestigt haar eerdere jurisprudentie dat voor de beantwoording van de vraag of de Orde bij het vaststellen van een regeling als de Samenwerkingsverordening 1993 is aan te merken als een ondernemersvereniging, van weinig belang is dat de Orde een publiekrechtelijke instelling is. Artikel 85 EG-verdrag (nu: 81 EG) is volgens het Hof van toepassing op overeenkomsten van ondernemingen en besluiten van ondernemersverenigingen, ongedacht het juridische kader waarbinnen zij tot stand komen en ongeacht de juridische kwalificatie die in een lidstaat aan dat kader wordt gegeven. In lijn met eerdere uitspraken bepaalt het Hof dat het feit dat het College van Afgevaardigden van de Orde volgens artikel 28 van de Advocatenwet verordeningen kan vaststellen in het belang van de goede uitoefening van de praktijk, onvoldoende is om te kunnen stellen dat de Orde bij het vaststellen van die verordening het algemeen belang in acht moet nemen. Evenmin is de mogelijkheid van vernietiging door de Minister van Justitie van de verordening voldoende om te kunnen stellen dat de overheid de bevoegdheid aan zichzelf houdt om zelf in laatste instantie te beslissen. Het Hof komt daarom tot de conclusie dat de Samenwerkingsverordening een besluit van een ondernemersvereniging is in de zin van artikel 85 EG-verdrag (nu: artikel 81 EG) en aan het in dat artikel vervatte verbod dient te worden getoetst.
Het ligt anders als een lidstaat, wanneer hij regelgevende bevoegdheden aan een beroepsorganisatie verleent, zelf de criteria van algemeen belang alsmede de essentiële beginselen vastlegt waaraan de uit te vaardigen regelgeving moet voldoen, dan wel de bevoegdheid houdt om in laatste instantie zelf te beslissen. De uitgevaardigde regels behouden dan een overheidskarakter en ontsnappen aan de voor ondernemingen geldende verdragsregels. Als echter de regels die door de beroepsorganisatie zijn vastgesteld enkel en alleen voor rekening van deze organisatie zelf komen zijn deze onderworpen aan de mededingingstoets. De lidstaten zijn vrij te opteren voor een van deze stelsels met de daaraan verbonden gevolgen.
Ad 2. Bij de toetsing van de Samenwerkingsverordening van de Orde aan artikel 85 EG-verdrag (nu: artikel 81 EG) stelt het Hof dat die verordening de mededinging beperkt, maar voegt daaraan toe dat bij de toepassing van dat artikel rekening moet worden gehouden met de algehele context waarbinnen het betrokken besluit van de ondernemersvereniging wordt genomen en zijn werking ontplooit. In casu oordeelt het Hof dat de doelstellingen van de Samenwerkingsverordening 1993 verband houden met de noodzaak om regels vast te stellen inzake organisatie, bekwaamheid, deontologie, toezicht en aansprakelijkheid. Er is daarom sprake van doelstellingen van algemeen belang. Vervolgens weegt het Hof af of het in de Samenwerkingsverordening vervatte verbod van geïntegreerde samenwerking tussen advocaten en accountants en de daarmee gepaard gaande beperking van de mededinging noodzakelijk zijn om die doelstellingen te bereiken, alsook of die doelstellingen niet kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen. Het Hof komt tot de conclusie dat in casu van een zodanige noodzaak sprake is, omdat, gelet op de in Nederland heersende opvattingen over het beroep van advocaat, de Orde zich op het standpunt mocht stellen dat een advocaat zijn cliënt niet langer onafhankelijk en met inachtneming van een strikt beroepsgeheim kan adviseren en verdedigen indien hij deel uitmaakt van een geïntegreerd samenwerkingsverband met accountants. Voor accountants gelden immers geen deontologische regels vergelijkbaar met die voor advocaten.
Ad 3. Het Hof oordeelt dat de Orde zelf geen economische activiteit uitoefent en daarom niet als een onderneming in de zin van art. 86 EG-verdrag (nu: art. 82 EG) kan worden beschouwd. Ook is de Orde geen groep van ondernemers in de zin van art. 86 EG-verdrag (nu: art. 82 EG) omdat de in Nederland ingeschreven advocaten niet door zodanige banden met elkaar verenigd zijn dat zij hun optreden op de markt kunnen coördineren en zodoende de onderlinge mededinging kunnen afschaffen.
Korte analyse Uit het arrest Wouters is af te leiden dat het Hof van oordeel is dat artikel 85 EG-verdrag (nu: artikel 81 EG) aan vrije juridische beroepsbeoefenaren, meer in het bijzonder advocaten, de nodige ruimte biedt om door zelfregulering bepaalde deontologische regels vast te stellen, als die gericht zijn op doelstellingen van algemeen belang. Enige beperking van de mededinging is niet in strijd met artikel 85 EG-verdrag (nu: artikel 81 EG), als die beperking noodzakelijk is voor het bereiken van die doelstellingen en die doelstellingen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Dit is dus, naast de aan zware voorwaarden verbonden ontheffingsmogelijkheid van artikel 85, derde lid (nu: artikel 81, derde lid, EG) en de uitzondering van artikel 86, tweede lid, EG voor ondernemingen belast met eer van diensten van algemeen economisch belang, een derde mogelijkheid om aan het verbod van artikel 85, eerste lid, EG-verdrag (nu: artikel 81, eerste lid, EG) te ontsnappen.
Het Hof stelt dat bij de toepassing van artikel 85, eerste lid (nu artikel 81, eerste lid) op een concreet geval van zelfregulering in de eerste plaats rekening moet worden gehouden met de algehele context waarbinnen een overeenkomst tussen ondernemingen of een besluit van een ondernemersvereniging is tot stand gekomen of zijn werking ontplooit. Het gaat dus om een toetsing per geval. Dit is een andere benadering dan die welke het Hof heeft gevolgd ten aanzien van overeenkomsten in het kader van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners gesloten, die een sociale doelstelling nastreven. In onder andere het arrest Brentjens (21 september 1999, C-115/97-C-117/97) oordeelde het Hof dat uit een nuttige en coherente uitlegging van bepalingen van het Verdrag, gelezen in hun onderlinge verband, volgt dat zodanige collectieve arbeidsovereenkomsten wegens hun aard en doel niet onder de werkingssfeer van artikel 85 lid 1 van het EG-verdrag vallen. Een toets aan artikel 85 lid 1EG-verdrag (nu: art. 81, lid 1 EG) blijft mitsdien achterwege.
Zoals gezegd gaat het bij de toepassing van artikel 85 (nu 81) op vormen van zelfregulering om toetsing per geval rekening houdend met de algehele context van dat geval. In de zaak Wouters leidde een zodanige toetsing tot de conclusie dat het desbetreffende besluit van de Orde geen inbreuk maakte op artikel 85, eerste lid (nu artikel 81, eerste lid). Het is echter goed mogelijk dat toetsing van een regeling van een andere beroepsorganisatie, rekening houdend met de algehele context van dat specifieke geval, tot de conclusie zou leiden dat er geen sprake is van doelstellingen van algemeen belang of dat niet wordt voldaan aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit van een mededingingsbeperkende regeling.
Wat de beoordeling van die noodzakelijkheid betreft verwijst het arrest Wouters alleen naar juridische vrije beroepsbeoefenaren. De vraag doet zich voor of er ook bij andere vrije beroepsbeoefenaren en bij andere ondernemingen sprake kan zijn van zelfregulering die niet in strijd is met artikel 85 (nu artikel 81) volgens de afweging die het Hof in het arrest Wouters toepast. Het arrest laat de mogelijkheden hiervoor open. In ieder geval zal ook bij andere vrije beroepsbeoefenaren dan juridische vrije beroepsbeoefenaren veelal sprake kunnen zijn van deontologische regels, gericht op doelstellingen van algemeen belang.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het Hof heeft in het arrest Wouters duidelijk gemaakt dat een lidstaat de keuze heeft als hij regelgevende bevoegdheden aan een beroepsorganisatie verleent. Hij kan de criteria van algemeen belang en de essentiële beginselen waaraan de uit te vaardigen regelgeving moet voldoen, zelf vastleggen en de bevoegdheid om zelf in laatste instantie te beslissen aan zichzelf houden. In dat geval behouden de door de beroepsorganisatie uitgevaardigde regelingen een overheidskarakter en ontsnappen zij aan de voor ondernemingen geldende verdragsregels, waaronder de EG-mededingingsregels. Kiest een lidstaat daar niet voor, dan komen de door de beroepsorganisatie vastgestelde regelingen enkel voor rekening van deze organisatie en vallen zij onder de voor ondernemingen geldende verdragsregels, waaronder de EG-mededingingsregels. Om te kunnen beoordelen of de EG-mededingingsregels op de regelingen van een publiekrechtelijke organisatie van toepassing zijn zal nauwkeurig moeten worden nagegaan, of en zo ja op welke wijze de regelgevende bevoegdheden van die organisatie in de wet zijn vormgegeven, hoe krachtens deze wet de samenstelling van hun bestuur is geregeld en hoever de toezichthoudende bevoegdheden van de Rijksoverheid strekken. Dit geldt niet alleen voor publiekrechtelijke organisaties van vrije beroepsbeoefenaren, maar wellicht ook voor bedrijfslichamen in de zin van de Wet op de bedrijfsorganisatie.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit arrest aan alle departementen met het verzoek in hun regelgeving daarmee rekening te houden.
