C-314/99, Nederland tegen Commissie (cadmium), arrest van 18 juni 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 18 juni 2002, zaak C-314/99, Nederland/Commissie (Richtlijn inzake cadmium)
Betrokken departementen VROM
Sleutelwoorden Cadmium - artikel 230, eerste alinea, EG - vernietigingsverzoek - Richtlijn 76/769/EEG
Beleidsrelevantie Het gevolg van de uitspraak is dat punt 3 van de bijlage bij Richtlijn 1999/51/EG inzake cadmium is vernietigd. Indien Nederland zich niet tegen punt 3 teweer zou hebben gesteld, zou de Commissie de Nederlandse cadmiumregelgeving - voor zover er grenswaarden worden gesteld voor cadmium in toepassingen die niet expliciet in de Cadmiumrichtlijn staan opgesomd - kunnen betwisten. Dat kan nu niet.
Feiten, redenering Hof en dictum Op 23 augustus 1999 heeft Nederland krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten [tin, pentachlorophenol (PCP) en cadmium] (Pb L 142). Op 11 april 2000 is Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (Pb L 262; hierna: de Stoffenrichtlijn) bevat regels inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten. Volgens artikel 1, lid 1, is de Stoffenrichtlijn van toepassing op de stoffen en preparaten waarvan de lijst is opgenomen in bijlage I. Artikel 2 van de Stoffenrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn opgenomen, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt.
Bij richtlijn 89/678/EEG van de Raad van 21 december 1989 tot wijziging van de Stoffenrichtlijn is artikel 2 bis ingevoegd dat bepaalt dat aanpassingen van de bijlagen i.v.m. de technische vooruitgang wat betreft de reeds onder de Stoffenrichtlijn vallende stoffen en preparaten worden vastgesteld volgens de zogenoemde comitéprocedure. (De Commissie wordt voor de aanpassing aan de technische vooruitgang bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité. Wanneer het standpunt van het comité negatief is, dan moet de Commissie het door haar genomen besluit aan de Raad voorleggen, die daarover met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit.)
Bij richtlijn 91/338/EEG van de Raad van 18 juni 1991 houdende tiende wijziging van richtlijn 76/769 (PB L 186; hierna: Cadmiumrichtlijn) is in bijlage I bij de Stoffenrichtlijn een nieuw punt 24 ingevoegd dat cadmium en cadmiumverbindingen indeelt bij de gevaarlijke stoffen en preparaten waarvan het op de markt brengen en het gebruik aan beperkingen onderhevig zijn. Het noemt drie vormen van toepassing van cadmium en cadmiumverbindingen - als kleurstof, als stabilisator en voor oppervlaktebehandeling (cadmeren) - waarvan het gebruik geregeld wordt.
Artikel 2 van de Cadmiumrichtlijn bepaalt dat - in verband met de ontwikkeling van kennis en techniek op het gebied van vervangingsproducten die minder gevaarlijk zijn dan cadmium en cadmiumverbindingen - de Commissie in overleg met de lidstaten met regelmatige tussenpozen overgaat tot een nieuwe, systematische beoordeling van de situatie overeenkomstig de procedure van artikel 2 bis van Stoffenrichtlijn.
De toetredingsaktes voor Oostenrijk, Finland en Zweden bepalen, dat voor een periode van vier jaar te rekenen vanaf de datum van toetreding de bepalingen betreffende het gebruik van cadmium als stabilisator in PVC (polyvinylchloride), van bijlage I bij de Stoffenrichtlijn niet op die staten van toepassing zijn en bovendien tijdens de overgangsperiode voor porselein en ceramische producten, met inbegrip van ceramische tegels het verbod op het gebied van cadmium voor oppervlaktebehandeling of als stabilisator of kleurstof gehandhaafd mag blijven. Voor het einde van de derogatieperiode voor Zweden en Oostenrijk zou de Stoffenrichtlijn op deze punten worden herzien of het acquis communautaire op de nieuwe lidstaten onder dezelfde voorwaarden als in de huidige lidstaten van toepassing zijn.
Op 26 mei 1999 heeft de Commissie op basis van artikel 2 bis van de Stoffenrichtlijn, richtlijn 1999/51/EG vastgesteld. In een overweging van deze richtlijn wordt verklaard dat in een Raadsresolutie uit 1988 betreffende een communautair actieprogramma tegen milieuverontreiniging door cadmium (PB C 30, blz. 1) wordt opgeroepen tot een algehele strategie voor de bestrijding van de verontreiniging van het milieu door cadmium, waaronder maatregelen om het gebruik van cadmium te beperken en de ontwikkeling van vervangingsmiddelen te stimuleren. Deze zelfde overweging vermeldt bovendien dat de aan cadmium verbonden risico's momenteel in het kader van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad van 23 maart 1993 inzake de beoordelingen en de beperkingen van de risico's van bestaande stoffen (PB L 84, blz. 1) worden geëvalueerd, dat de Commissie de beperkingen voor cadmium in het licht van de resultaten daarvan opnieuw zal bezien, en dat als tijdelijke maatregel de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden moet worden toegestaan de verdergaande beperkingen die zij nu hebben te blijven toepassen. Dat gebeurt in punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51/EG.
Nederland heeft vier middelen aangevoerd, waarvan het eerste het sterkste en het tweede het belangrijkste. Het eerste middel betrof de bevoegdheidsoverschrijding door de Commissie door de verlenging van de derogatie op basis van artikel 2 bis van Stoffenrichtlijn vast te stellen. (Aan richtlijn 1999/51/EG ligt geen wetenschappelijke of technische ontwikkeling op het gebied van de vervangingsproducten voor cadmium ten grondslag en - was dat wel het geval - dan zou de regeling voor alle lidstaten moeten gelden.) Het tweede middel betrof strijd van de bestreden bepaling met de materiële bepalingen van de Stoffenrichtlijn, want zij houdt in dat in punt 24 van bijlage I, zoals gewijzigd bij de Cadmiumrichtlijn, alle mogelijke toepassingen van cadmium worden geharmoniseerd. Het eerste middel, betreffende overschrijding van de bevoegdheid van de Commissie, is als enige beoordeeld door het Hof. Omdat dat al voldoende was voor de vernietiging is er - helaas en ondanks herhaald verzoek van Nederland - geen uitspraak gedaan over het tweede middel. Het Hof merkt nog op dat de procedure van artikel 95 voor dit soort gevallen moet worden gebruikt.
Korte analyse De reden voor het vernietigingsverzoek was niet in eerste instantie de bevoegdheidsoverschrijding. Het was evenmin de bedoeling om Zweden of Oostenrijk hun verdergaande beschermingsmaatregelen onmogelijk te maken. Integendeel. Het ging vooral om consequenties van punt 3 van Richtlijn 1999/51/EG voor de uitleg van de Stoffenrichtlijn.
Nederland heeft sinds jaar en dag het Cadmiumbesluit (later opgevolgd door het Cadmiumbesluit 1999 WMS). Dat besluit dient deels ter implementatie van de Stoffenrichtlijn. Voor een ander deel bevat het regels voor toepassingen van cadmium die - volgens Nederland - niet binnen het harmonisatiebereik van de Stoffenrichtlijn vallen. Kort voor de vaststelling van Richtlijn 1999/51/EG maakte de Commissie voor het eerst officieel duidelijk dat de Nederlandse opvatting over het harmoisatiebereik van de Stoffenrichtlijn voor cadmium door haar niet gedeeld werd en dat ook het volgens Nederland buiten het harmonisatiebereik vallende deel van het Cadmiumbesluit 1999 WMS daarbinnen viel. Deze opvatting sprak uit punt 3 van Richtlijn 1999/51/EG. Immers, anders was er geen verlenging van de derogatie nodig geweest, omdat er in de Nederlandse opvatting noch in Zweden, noch in Oostenrijk van verdergaande beschermingsmaatregelen gesproken kon worden, doch uitsluitend van buiten het harmonsiatiebereik vallende bepalingen.
Helaas sprak het HvJEG zich niet uit over het harmonisatiebereik van Richtlijn 76/769/EEG. Net als de Advocaat-Generaal gaat het HvJEG niet in op de andere onderdelen van de Nederlandse inbreng. Dat is jammer, maar werd wel verwacht. Het is jammer omdat de onduidelijkheid over het harmonisatiebereik van de Stoffenrichtlijn voor punt 24 nu voortduurt.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Voor Nederland heeft de uitspraak geen directe gevolgen. Voor de Commissie betekent het dat er een leemte is. Immers, Oostenrijk en Zweden kunnen zich niet meer op de hun verleende derogatie beroepen voor het handhaven van hun verboden. Voor Nederland, dat identieke verboden kent, kan de rechtvaardiging daarvoor slechts worden gevonden in de interpretatie van het harmonsatiebereik van de Stoffenrichtlijn. Volgens Nederland is er op Europees niveau geen probleem voor dat deel van de Oostenrijkse en Zweedse regelgeving dat buiten het harmonisatiebereik van de richtlijn valt.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en dit fiche ter kennisneming aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
