C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a., arrest van 21 oktober 2003

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie EG van 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a. en Sahin tegen Bundesanstalt für Arbeit

Betrokken departementen
SZW, V&W

Sleutelwoorden
Associatieovereenkomst EEG-Turkije - Uitlegging art. 41, lid 1, van aanvullend protocol en art. 13 van besluit 1/80 van Associatieraad - Afschaffing van beperkingen van vrij verkeer van werknemers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten - Standstillbepalingen - Rechtstreekse werking - Wettelijke regeling van lidstaat op grond waarvan arbeidsvergunning is vereist in sector internationaal goederenvervoer over weg

Beleidsrelevantie
Met dit arrest is vastgesteld dat art. 13 van Besluit 1/80, op grond waarvan de lidstaten geen nieuwe nationale maatregelen mogen treffen die tot doel of gevolg hebben dat de toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen wordt beperkt, geldt vanaf 1 december 1980. Het Hof oordeelt dat op deze standstillbepaling een beroep kan worden gedaan door alle Turkse onderdanen die legaal en ook lang genoeg in een lidstaat aanwezig zijn om daar in te burgeren. Uit het arrest blijkt niet wat onder "lang genoeg" moet worden verstaan. Ten aanzien van de vergelijkbare standstillbepaling met betrekking tot het recht van vrije vestiging en vrije dienstverrichting (art. 41 aanvullend protocol), maakt het arrest duidelijk dat niet alleen in Turkije gevestigde dienstverlenende ondernemingen een beroep daarop kunnen doen maar ook de werknemers van die ondernemingen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In Duitsland zijn wetswijzigingen doorgevoerd, op grond waarvan de vrijstelling van de verplichting om te beschikken over een arbeidsvergunning voor het rijdend personeel in het internationale personen- en goederenvervoer is beperkt tot het personeel van buiten Duitsland gevestigde werkgevers. Zulks op voorwaarde, dat de voertuigen in de staat van vestiging van de werkgever zijn geregistreerd. Abatay e.a. zijn Turkse vrachtwagenchauffeurs die voor een Turkse onderneming goederen vervoeren naar Duitsland met vrachtwagens die in Duitsland geregistreerd staan. Na de wijziging van de Duitse wetgeving is hun een arbeidsvergunning geweigerd. Sahin exploiteert een in Duitsland gevestigde goederenvervoersonderneming. Hij is tevens eigenaar van een in Turkije gevestigde dochteronderneming die de in Duitsland geregistreerde vrachtwagens van het Duitse moederbedrijf gebruikt. Voor de chauffeurs van het Turkse bedrijf werd na de wetswijziging een arbeidsvergunning vereist. In beide zaken staat centraal de vraag of de Duitse wetgeving in strijd is met het verbod om nieuwe beperkingen van de toegang tot de arbeidsmarkt in te voeren dan wel nieuwe beperkingen in te voeren met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, als bedoeld in artikel 13 van Besluit 1/80 van de Associatieraad en art. 41, lid 1, van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije.

Het Hof overweegt als volgt. Op grond van art. 13 van Besluit 1/80 mogen de lidstaten (en Turkije) geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de arbeidsmarkt van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn. Art. 41 van het aanvullend protocol bepaalt dat geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten.

In het arrest Savas (Hof van Justitie van 11 mei 2000, zaak C-37/98) is al bepaald dat artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol geldt vanaf het moment waarop het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat in werking trad. Hoewel art. 13 van Besluit 1/80 iets anders is geformuleerd, moet aan beide standstillbepalingen dezelfde betekenis worden gehecht. Art. 13 is van toepassing op werknemers die legaal en "lang genoeg" om daar in te burgeren aanwezig zijn op het grondgebied van een lidstaat. Het Hof geeft niet aan wat onder "lang genoeg" moet worden verstaan.

In de onderhavige zaak zijn de Turkse vrachtwagenchauffeurs slechts aanwezig op het Duitse grondgebied om goederen af te leveren of te laden. Zij hebben niet de bedoeling toe te treden tot de Duitse arbeidsmarkt. Art. 13 van Besluit 1/80 is op hen dan ook niet van toepassing. Art. 41, lid 1, van het aanvullend protocol, dat ziet op de vrijheid van vestiging en dienstverrichting, is wel van toepassing. Op deze bepaling kan niet alleen een in Turkije gevestigde onderneming die legaal diensten verricht in een lidstaat een beroep doen, maar ook de werknemers van die onderneming, die immers onmisbaar zijn om de diensten te verlenen. Volgens vaste rechtspraak is sprake van een beperking van de vrijheid van dienstverrichting, als het verrichten van diensten op het nationale grondgebied door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk wordt gesteld van de afgifte van een arbeidsvergunning.

De nationale rechter moet bepalen of sprake is van een nieuwe beperking, oftewel of door de wetswijziging de positie van Turkse onderdanen is verslechterd ten opzichte van die op de datum van inwerkingtreding van het aanvullend protocol voor Duitsland.

Korte analyse
Met dit arrest heeft het Hof, in lijn met eerdere jurisprudentie over art. 41 van het aanvullend protocol, vastgesteld dat de standstillbepaling van Besluit 1/80, op grond waarvan de lidstaten geen nieuwe nationale maatregelen mogen treffen die tot doel of gevolg hebben dat de toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen wordt beperkt, geldt vanaf de datum van inwerkingtreding, te weten 1 december 1980. Door de enigszins afwijkende formulering van art. 13 van Besluit 1/80 hebben enkele lidstaten zich op het standpunt gesteld dat deze bepaling inhield dat na 1 december 1980 wel nieuwe beperkingen mochten worden ingevoerd, maar dat deze niet mochten gelden voor Turkse onderdanen die al legaal arbeid verrichten en verblijf hielden in de lidstaat van ontvangst op het moment waarop de nieuwe beperkingen werden ingevoerd. Deze opvatting wijst het Hof als paradoxaal van de hand, omdat Turkse onderdanen die legaal in een lidstaat werken niet meer beschermd hoeven te worden door een standstillbepaling betreffende de toegang tot de arbeidsmarkt. Volgens het Hof is de bepaling van toepassing op Turkse onderdanen die in een lidstaat zijn toegelaten en ook lang genoeg aanwezig zijn om daar in te burgeren. Illegalen kunnen hieraan geen rechten ontlenen.

Met betrekking tot de vergelijkbare standstillbepaling van art. 41 van het aanvullend protocol, dat een verbod behelst om nieuwe beperkingen op te werpen ten aanzien van het recht van vrije vestiging en vrije dienstverrichting, bepaalt het Hof dat niet alleen door een in Turkije gevestigde dienstverlener hierop een beroep kan worden gedaan, maar ook door diens werknemers. Als reden voor deze verruiming geeft het Hof dat de werknemers onmisbaar zijn om de diensten te kunnen verrichten.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De lidstaten zijn in beginsel vrij de voorwaarden voor toelating van vreemdelingen van buiten de EG tot hun arbeidsmarkt te bepalen. Het arrest wijst uit dat daarop een uitzondering bestaat. Voorwaarden in het beleid inzake de toegang tot de arbeidsmarkt die strenger zijn dan op 1 december 1980 mogen niet worden tegengeworpen aan Turkse onderdanen, die legaal en lang genoeg op het grondgebied van een lidstaat aanwezig zijn om daar in te burgeren.

In Nederland is de toelating tot de arbeidsmarkt van vreemdelingen geregeld (geweest) in achtereenvolgens de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Wabw) en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). De Wabw dateert van 2 november 1979. De Wav is op 1 september 1995 in werking getreden. De vraag is dus of de Wav strengere voorwaarden aan de toegang tot de arbeidsmarkt stelt dan de Wabw.

1. In de Wabw was de vergunningsplicht gekoppeld aan de arbeidsovereenkomst. Onder de Wav geldt deze voor elke arbeidsverhouding waarin iemand een ander arbeid laat verrichten. Aangezien deze wijziging er slechts op gericht is werknemers makkelijker te kunnen onderscheiden van (schijn)zelfstandigen, is geen sprake van een strengere voorwaarde.
2. De Wav kent enkele weigeringsgronden voor een tewerkstellingsvergunning die in de Wabw nog niet voorkwamen:
   - a) de weigering wegens het te laat aanmelden van vacatures door de werkgever (art. 8, eerste lid sub b), wegens onvoldoende wervingsinspanningen van de werkgever (art. 9 sub a), wegens door de werkgever opgeworpen belemmeringen voor de vacaturevervulling (art. 9 sub h) en wegens een te geringe beloning, als het een vreemdeling betreft die nog niet eerder is toegelaten (art. 9 sub b). Deze weigeringsgronden behelsen een codificatie van jurisprudentie onder de Wabw en zijn derhalve geen strengere voorwaarden;
   - b) de weigering wegens het niet naleven van de aan een eerdere tewerkstellingsvergunning verbonden voorschriften (bijvoorbeeld de verplichting voor de werkgever om personeel op te leiden; art. 9 sub e). Dit is een voorwaarde die niet gericht is op de werknemer, maar op de werkgever. Hierin zou een beperking van het vrij dienstenverkeer kunnen worden gezien. Overigens worden in de praktijk zelden voorschriften verbonden aan de afgifte van een tewerkstellingsvergunning;
   - c) de weigering, omdat eerder t.b.v. de werknemer een niet-verlengbare tewerkstellingsvergunning is afgegeven (art. 9 sub g). In de AMvB ex art. 11, lid 4, is hierop voor Turkse onderdanen een uitzondering gemaakt, juist in verband met de Associatieovereenkomst en Besluit 1/80.
3. Onder de Wav zijn alleen vreemdelingen die uitsluitend arbeid verrichten op vervoermiddelen in het internationaal verkeer en die geen band hebben met de Nederlandse arbeidsmarkt (geconcretiseerd in de eisen dat zij geen in Nederland gevestigde werkgever hebben en op een niet in Nederland geregistreerd voertuig rijden) vrijgesteld van een tewerkstellingsvergunning. Onder de Wabw gold die vrijstelling, ongeacht of er een band met Nederland was. Hier is sprake van een aanscherping van de voorwaarden voor toegang tot de arbeid, die beschouwd dient te worden als een door art. 41 van het aanvullend protocol niet toegestane verdergaande beperking van het dienstenverkeer.

Bij de toepassing van de onder 2. vermelde bevoegdheid dient er rekening mee te worden gehouden dat artikel 41 van het aanvullend protocol te dien aanzien beperkingen stelt, voorzover het betreft de toepassing ten aanzien van Turkse dienstverleners. De constatering onder 3. zal moeten leiden tot aanpassing van uitvoeringsregelingen op grond van de WAV (Besluit uitvoering WAV dan wel Delegatie- en uitvoeringsbesluit WAV), voor zover het de desbetreffende verdere beperkingen ten aanzien van het dienstenverkeer op en vanuit Turkije betreft.

De vraag is ook gerezen of het onderhavige arrest gevolgen heeft voor de Regeling bestuurdersattest op grond waarvan werkgevers in het internationale vervoer verplicht zijn voor chauffeurs uit derde landen een bestuurdersattest te hebben. Deze Regeling zelf bevat geen voorwaarden voor toelating tot de arbeidsmarkt. Voor de afgifte van een bestuurdersattest wordt aangesloten bij de voorwaarden die in de verschillende lidstaten zijn gesteld aan de toelating tot de arbeidsmarkt, doordat een attest alleen wordt afgegeven ten behoeve van vreemdelingen die rechtmatig arbeid kunnen verrichten in de staat waar de vervoerder is gevestigd. Naar zich laat aanzien wordt de Regeling zelf niet door het arrest aangetast. Afhankelijk van de gevolgen die aan het arrest worden verbonden voor wat betreft de WAV, zal mogelijk wel de uitvoeringspraktijk met betrekking tot de Regeling bestuurdersattest moeten worden aangepast.

Het arrest laat onverlet de bevoegdheid van de lidstaten om de toegang van Turkse onderdanen tot hun grondgebied te regelen en eventueel aan te scherpen, al dan niet voor het verrichten van arbeid.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche ter kennisneming aan de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Verkeer & Waterstaat. De Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Verkeer & Waterstaat wordt verzocht de ICER te informeren over de maatregelen die zijn getroffen om de gevolgen van dit arrest op te vangen.