C-322/00, Commissie tegen Nederland (nitraatrichtlijn), arrest van 2 oktober 2003
HvJEG 2 oktober 2003, zaak C-322/00 Arrest van het Hof van Justitie van 2 oktober 2003 in zaak C-322/00, Commissie / Nederland, (Inbreukprocedure Nitraatrichtlijn)
Betrokken departementen VROM, LNV, EZ
Sleutelwoorden Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PbEG nr. L 375/1 (Nitraatrichtlijn); Niet-nakoming; Verplichting minimum opslagcapaciteit voor dierlijke meststoffen; Verplichting beperking gebruik meststoffen gebaseerd op balans tussen stikstofbehoefte van gewas en stikstoftoevoer naar gewas; Verplichting beperking gebruik dierlijke meststoffen tot bepaalde hoeveelheid per hectare per jaar; Verplichte voorschriften inzake perioden, voorwaarden en methoden voor gebruik meststoffen; Verplichting noodzakelijke aanvullende of verscherpte maatregelen voor droge zandgronden
Beleidsrelevantie De Nederlandse wetgeving inzake het gebruik (= het op of in de bodem brengen) van meststoffen (dierlijke mest en kunstmest) is ontoereikend ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn. De uitvoering van het arrest betekent dat een stelsel van gebruiksnormen moet worden ingevoerd. Omdat een stelsel van gebruiksnormen Minas (het mineralen aangifte systeem) deels overlapt en deels daarmee in strijd is, kan Minas daarnaast niet in stand blijven. Per 1 januari 2006 wordt Minas derhalve afgeschaft.
Het systeem van heffingen wordt vervangen door een systeem van bestuurlijke boetes en strafrecht als achtervang (voor ernstige overtredingen). De hoofdlijnen van dit nieuwe stelsel zullen bij formele wet geregeld worden. Het nieuwe stelsel zal per 1 januari 2006 in werking treden.
Deze uitspraak heeft mogelijk ook gevolgen voor de gemaakte uitzondering van de regelgeving ter implementatie van de Nitraatrichtlijn (en dus van Minas) voor de glastuinbouw.
Samenvatting van feiten Het Hof heeft Nederland veroordeeld omdat Nederland op een aantal punten onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de Nitraatrichtlijn. Het meest ingrijpende oordeel van het Hof is dat het Nederlandse Minasstelsel (het mineralenaangiftesysteem) dat in 1998 ter implementatie van de Nitraatrichtlijn is ingevoerd, niet toereikend is.
Toelichting Minasstelsel Het Minasstelsel houdt een stelsel van zgn. "verliesnormen" voor mineralen (stikstof en fosfaat) in. Dit stelsel is gebaseerd op een balans tussen enerzijds de aanvoer van mineralen op een bedrijf in de vorm van voer, dieren en dierlijke mest en kunstmest en anderzijds de afvoer van mineralen van het bedrijf in de vorm van dieren, dierlijke en plantaardige producten en dierlijke mest. Daarbij zijn bepaalde in de wet vastgelegde verliezen (de verliesnormen) naar het milieu toegestaan. Van de aan- en afvoer van mineralen wordt aangifte gedaan. Bij overschrijding van de verliesnorm wordt een heffing opgelegd, de regulerende mineralenheffing. Hoe hoger de mineralenafvoer door gewasopbrengst, en afvoer van producten, hoe meer mineralen in de vorm van meststoffen of veevoer kunnen worden aangevoerd en hoe meer mest kan worden gebruikt. Het stelsel heeft vooral voordelen voor de melkveehouderij. Dit hangt samen met een belangrijke eis van de Nitraatrichtlijn, namelijk dat het gebruik van dierlijke mest niet hoger mag zijn van 170 kg stikstof per hectare per jaar, behoudens een door de Commissie goed te keuren afwijking van die norm (derogatie). Nederland past (overigens zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie) voor grasland een derogatie toe van 250 kg stikstof per hectare per jaar. Omdat Minas geen onderscheid maakt tussen dierlijke mest en kunstmest, voorkomt het dat melkveehouders dierlijke mest moeten afvoeren en daarvoor in de plaats stikstofkunstmest moeten aanvoeren om de noodzakelijke gewasopbrengst te verzekeren. Weliswaar werken de fosfaatverliesnormen beperkend voor het gebruik van dierlijke mest, maar zij zijn zo ruim dat het onder Minas mogelijk is dat melkveehouders meer dierlijke mest op hun bedrijf kunnen aanwenden dan 250 kg stikstof, zonder dat de fosfaat- of stikstofverliesnormen worden overschreden.
Redenering en dictum Het Hof oordeelt dat een systeem van verliesnormen, zoals Minas, ter implementatie van de door de Nitraatrichtlijn voorgeschreven stikstofbalans (de balans tussen de stikstofbehoefte van het gewas en de totale toevoer van stikstof uit bemesting en de bodem naar het gewas), niet toereikend is. In de wetgeving moet een gebruiksnorm worden opgenomen die het op of in de bodem brengen van stikstof rechtstreeks beperkt. Voor dierlijke mest moet een aparte gebruiksnorm komen, overeenkomend met 170 kg stikstof, behoudens derogatie.
Verliesnormen sturen volgens het Hof op een te laat moment in de stikstofcyclus. De Nitraatrichtlijn heeft ten doel de verontreiniging van water door stikstof te beperken en te voorkomen, en is dus gericht op preventie. Het Hof verwijst hierbij naar het voorzorgsbeginsel, zoals vervat in artikel 174, tweede lid, EG.
Verder constateert het Hof de volgende gebreken (beoordeling van de Nederlandse situatie per 6 dec. 1999):
De Nederlandse regering heeft met betrekking tot een aantal 'middelvoorschriften' van de richtlijn betoogd dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn, zij het met andere middelen dan in de richtlijn worden voorgeschreven, worden gehaald. Het Hof oordeelt echter dat indien de te gebruiken middelen om het gewenste doel van de richtlijn te bereiken reeds in de richtlijn zijn vastgelegd, de beoordelingsruimte van de lidstaten veel kleiner of zelfs afwezig is. De Advocaat-Generaal (AG) citeert in zijn conclusie het arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk (C-60/01). In dit arrest heeft het Hof bepaald dat de beoordelingsruimte waarover de lidstaten daadwerkelijk beschikken afhankelijk is van de wijze waarop de richtlijnen zijn geformuleerd.
Korte analyse Het Hof stelt de Commissie op alle vijf punten van bezwaar in het gelijk.Het arrest is duidelijk en in zijn afwijzing van Minas stelliger dan de conclusie van de AG. Het Hof spreekt duidelijk uit dat een stelsel van verliesnormen niet toereikend is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Het voorzorgsbeginsel vereist dat vervuiling rechtstreeks en bij de bron wordt bestreden. Op Nederland rust derhalve de verplichting om gebruiksnormen voor de totale bemesting op bedrijfsniveau in te voeren alsmede gebruiksnormen voor dierlijke mest, waarbij het op of in de bodem brengen van dierlijke mest en kunstmest rechtstreeks wordt beperkt en wordt afgestemd op de behoefte van het gewas. Voor de uitspoelingsgevoelige gronden zullen, waar nodig, strengere gebruiksnormen moeten gelden.
Uit de overwegingen van het Hof valt op te maken dat de gebruiksnormen moeten worden gehandhaafd door middel van afschrikkende punitieve sancties. Verontreiniging moet immers worden "voorkomen". Daarnaast moet Nederland dwingende regels stellen inzake de minimale opslagcapaciteit voor dierlijke meststoffen op bedrijfsniveau. T.a.v. de derogatie stelt het Hof dat deze alleen voor de toekomst geldt na aanvaarding door de Commissie, waarbij de Commissie voorwaarden kan stellen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid en wetgeving Uitvoering van het arrest betekent dat een stelsel van gebruiksnormen moet worden ingevoerd en dat Minas moet worden afgeschaft. Als sanctiestelsel wordt een combinatie van bestuurlijke boetes en strafrecht opgezet. De hoofdlijnen van het stelsel worden bij formele wet geregeld. Met de Commissie is overeengekomen dat het nieuwe stelsel per 1 januari 2006 in werking zal treden en volledig operationeel zal zijn. Op diezelfde datum komt Minas te vervallen. Per 1 januari 2005 zal een amvb inzake de minimum opslagcapaciteit voor dierlijke meststoffen in werking treden. Als algemene eis zal daarbij gelden een opslagcapaciteit van 6 maanden per bedrijf. Bedrijven die daaraan niet voldoen zullen op grond van dit besluit moeten aantonen dat zij elke hoeveelheid mest boven de opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze afvoeren.
Sinds de ingebrekestelling (na 6 december 1999) is wetgeving tot stand gebracht inzake periodes waarin het gebruik van stikstofkunstmest verboden is en inzake de beperking van het gebruik van meststoffen in de nabijheid van waterlopen. Op deze punten is nu aan het arrest voldaan. Tevens zijn voor de droge zandgronden na 6 december 1999 scherpere verliesnormen vastgesteld. Omdat uit het arrest thans blijkt dat verliesnormen niet toereikend zijn, zullen voor de droge zandgronden, waar nodig, strengere gebruiksnormen komen te gelden.
Vanwege de verplichting uit de Nitraatrichtlijn art. 5 lid 7 en ter uitvoering van het onderhevige arrest is op 19 december 2003 een daartoe strekkend actieprogramma voor de jaren 2006 en 2007 naar de Commissie gezonden, waarbij voor de hoogte van de gebruiksnormen indicatieve waarden zijn aangegeven. De definitieve waarden zullen pas in april 2004 bekend zijn en aan de Commissie worden voorgelegd. De uitvoering van het arrest gebeurt in nauw overleg met de diensten van de Commissie. De wetgeving die van toepassing is in de tussenliggende periode (2004 en 2005) is vervat in een interimprogramma, dat eveneens op 19 december 2003 naar de Commissie is gezonden. De Tweede Kamer is geïnformeerd bij brieven van de Staatssecretaris van VROM van 2 oktober, 3 november en 19 december 2003 (Kamerstukken II 2003/04, 26 729, nrs. 58, 59 en 61).
Procedure De ICER stuurt het arrest en het fiche ter kennisneming aan de Ministers van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Buitenlandse Zaken, Justitie.
