C-324/01, Commissie tegen België (habitat), arrest van 5 december 2002

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van 05 december 2002, C-324/01, Commissie/België.

Betrokken departementen
Alle.

Sleutelwoorden
Niet-nakoming van implementatie verplichting van Richtlijn 92/43 EG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Onvolledige omzetting. Informatieverplichting van de Lidstaten t.o.v. de Commissie. Notificatie. Indeplaatsstellingsbepaling. Noodzaak van nationaal-wettelijke verankering. Rechten en verplichtingen voor burgers. Doel van richtlijn(bepaling).

Beleidsrelevantie
Het arrest maakt duidelijk dat (ook) bepalingen die geen rechten en plichten voor particulieren beogen - i.c. gaat het om een notificatiebepaling en een indeplaatsstellingsbepaling - mogelijk toch omzetting behoeven in nationale regelgeving. Dit kan ertoe leiden dat meer richtlijnbepalingen geïmplementeerd moeten worden dan tot op heden werd aangenomen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Commissie heeft een zaak opgestart tegen België wegens het in gebreke blijven bij het vaststellen van bepalingen voor een behoorlijke omzetting van een aantal artikelen van Richtlijn 92/43 EG inzake de instandhouding van natuurlijk habitats en wilde de flora en fauna in de nationale wetgeving.

De Commissie is van mening dat België zijn verplichtingen onder artikel 249, derde alinea EG niet is nagekomen. Betoogd wordt dat de Belgische regering nadere bepalingen in de nationale wetgeving moet opnemen om de volledige en behoorlijke omzetting van Europese regelgeving in nationale regelgeving te garanderen.

De eerste grief van de Commissie heeft betrekking op het niet-omzetten van artikel 6 lid 4, eerste alinea, tweede zin van de richtlijn. Deze bepaling biedt de lidstaat de mogelijkheid om, in geval van groot openbaar belang, plannen die in strijd zijn met de eigenlijke strekking van de richtlijn toch uit te voeren. In die situatie is de lidstaat echter wel verplicht alle compenserende maatregelen te nemen die nodig zijn om de algehele samenhang van Natura 2000 te waarborgen. De lidstaat heeft dan de verplichting om de Commissie op de hoogte te stellen van genomen compenserende maatregelen.

De Commissie meent dat België in haar nationale wetgeving een bepaling moet opnemen waarin de notificatieplicht wordt vastgelegd (punt 16). De Belgische regering bestrijdt dit niet (punt 17) maar stelt dat de notificatieverplichting uit de richtlijn niet via een normatieve maatregel kan worden omgezet. Die bepaling creëert immers geen rechten of verplichtingen voor burgers en heeft zodoende geen normatieve strekking. Het is, met andere woorden, dan ook niet strikt noodzakelijk om een afzonderlijke bepaling in de nationale wet op te nemen op basis waarvan de lidstaat de genomen compenserende maatregelen aan de Commissie meldt. Volstaan zou kunnen worden met een feitelijke (notificatie) handeling.

Ten tweede stelt de Commissie (punt 24) dat België artikel 7 van de Richtlijn 92/43 EG niet correct heeft omgezet. Dit artikel bepaalt dat de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 leden 2, 3 en 4 van richtlijn 92/43 EG in de plaats komen van soortgelijke verplichtingen uit een eerdere richtlijn (te weten artikel 4 lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409 EG). De Belgische regering betwist ook dit niet (punt 25). Ze stelt echter dat artikel 7 niet in nationaal recht behoeft te worden omgezet. Deze niet-omzetting, zo meent zij, is slechts een gevolg van het feit, dat artikel 6 van de richtlijn niet in nationaal recht behoeft te worden omgezet.

De derde grief van de Commissie (punt 30) betreft de niet-omzetting van artikel 22, sub c van de richtlijn. Artikel 22, sub c bepaalt dat lidstaten zich dienen in te zetten voor bevolkingseducatie en algemene voorlichting aangaande de noodzaak wilde dier- en plantensoorten te beschermen en hun habitats in stand te houden. De Commissie stelt dat België haar geen enkele wettelijke en bestuursrechtelijke bepaling heeft meegedeeld waaruit blijkt dat artikel 22, sub c ten uitvoer is gebracht. De Belgische regering stelt in het verweer (punt 31) dat ze via verschillende overeenkomsten natuurprogramma's financiert en op die manier aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen voldoet.

Het Hof benadrukt allereerst het doel van de informatieplicht: het de Commissie in staat stellen te onderzoeken of de genomen compenserende maatregelen Natura 2000 waarborgen (punt 20). Voorts beslist het Hof met betrekking tot de eerste grief (punt 21): "Bij gebreke van een nationaalrechtelijke bepaling die voorziet in een passende methode voor het verstrekken van informatie over de door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (i.c het nationaal bevoegde orgaan) genomen compenserende maatregelen, kan de volle werking van artikel 6 lid 4, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn en het daarmee het beoogde doel niet worden verzekerd. De onzekerheid die op het nationaal vlak bestaat over de procedure die moet worden gevolgd om aan die informatieplicht te voldoen, kan namelijk beletten dat die verplichting wordt nagekomen, en derhalve dat het doel daarvan (...) wordt bereikt." België dient derhalve de notificatieplicht op te nemen in de nationale wetgeving (punt 22).

Ook met betrekking tot de tweede grief volgt het Hof de Commissie. Het beslist (punt 27 en 28) dat "bij gebreke van enige nationale bepaling die voorschrijft dat op de krachtens richtlijn 79/409 aangewezen speciale beschermingszones de bij artikel 6, leden 2, 3 en 4 van de richtlijn ingestelde regeling voor de bescherming van speciale beschermingszones van toepassing is, kan de verwezenlijking van het doel van artikel 7 van de richtlijn niet afdoende worden gegarandeerd. Om de volledige toepassing van deze bepaling rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren en om aan het vereiste van rechtszekerheid te voldoen, moeten de lidstaten immers voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied zorgen (...)".

Over de derde grief is het Hof kort (punt 33 en 34). Het dossier van het Hof bevat geen documenten waaruit kan worden opgemaakt dat er door de Belgische autoriteiten maatregelen genomen zijn die de tenuitvoerlegging van artikel 22, sub c van de richtlijn garanderen. België heeft derhalve niet kunnen aantonen dat er daadwerkelijk maatregelen genomen zijn die de tenuitvoerlegging van artikel 22 sub c van de richtlijn garanderen. Ook deze grief wordt door het Hof gegrond geacht.

Korte analyse
Dit arrest maakt duidelijk dat (ook) bepalingen, die als zodanig geen rechten en plichten voor particulieren bevatten, toch omzetting kunnen behoeven in nationale regelgeving. Het Hof motiveert dit door te wijzen op het doel van de desbetreffende richtlijn(bepaling).

Voor de vraag, of een EG-bepaling al dan niet moet worden omgezet in nationale wettelijke bepalingen, was tot op heden het criterium "rechten en plichten voor particulieren"doorslaggevend. Het Hof lijkt nu tevens het criterium "doel van de richtlijn(bepaling)" te gaan hanteren, welk begrip een ruimere portée lijkt te hebben. Dit kan ertoe leiden dat meer (soorten van) richtlijnbepalingen omzetting behoeven in nationale regelgeving.

Enerzijds betreft het in de onderhavige zaak specifieke gevallen, te weten richtlijnbepalingen die nauw samenhangen met andere, normatieve richtlijnbepalingen. Artikel 6, lid 4, tweede alinea, is gekoppeld aan door de lidstaat genomen compenserende maatregelen. Artikel 7 behelst een indeplaatsstellings- c.q. transponeringsbepaling, op grond waarvan beschermingszones die in een eerdere richtlijn waren aangewezen ook onder de werkingssfeer van de nieuwe richtlijn vallen. Anderzijds vormt dit arrest een aanwijzing voor een ruimere benadering door het Hof van het soort (en aantal) implementatieplichtige richtlijnbepalingen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Dit arrest maakt duidelijk dat meer (soorten van) richtlijnbepalingen omzetting behoeven in nationale regelgeving dan tot op heden werd aangenomen. Ook notificatieverplichtingen en andere richtlijnbepalingen terzake waarvan werd volstaan met feitelijke nakoming (vgl. Ar 337), kunnen implementatieplichtig zijn, wanneer dit nodig is ter verwezenlijking van het doel van de desbetreffende richtlijn(bepaling).

Voor wat betreft het gevolg van dit arrest voor de omzetting van notificatiebepalingen, zij er op gewezen dat het een nuancering vormt van het ICER-advies "Omzetting van EG-rechtelijke notificatieverplichtingen in nationale regelgeving" van 21 januari 2002 (ICER 02-/ ). Hierin wordt als hoofdlijn aangehouden dat notificatiebepalingen niet worden omgezet in nationale regelgeving. In de lopende zaken C-296/01 en C-72/02 zal het Hof naar verwachting meer duidelijkheid geven over deze materie.

Voorstel voor behandeling
Arrest en fiche worden toegezonden aan de minister van LNV met het verzoek te bezien of het arrest dient te leiden tot aanvulling van de implementatieregelgeving terzake van richtlijn 92/43/EEG (Natuurbeschermings- en Flora en Faunawet); Arrest en fiche worden ter informatie toegezonden aan de andere ministers; Na uitspraak van het Hof in de zaken C-296/01 en C-72/02 wordt bezien of een ICER-advies noodzakelijk is; Arrest en fiche worden verwerkt in de 101 Praktijkvragen over de implementatie van EG-besluiten.