C-340/96, Commissie tegen VK, arrest van 22 april 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG (vijfde kamer) 22 april 1999, C-340/96, Commissie tegen Verenigd Koninkrijk
Betrokken departementen Alle en in het bijzonder Jus en VROM
Sleutelwoorden Niet-nakoming - Richtlijn 80/778/EEG voor menselijke consumptie bestemd water - Regeling voor de tenuitvoerlegging van kwaliteitsnormen voor water
Samenvatting van feiten, redenering Artikel 7 van Richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980 L 229/11) verplicht de lidstaten bepaalde waarden vast te stellen die van toepassing zijn op de kwaliteit van het drinkwater. Op grond van de Water Industry Act 1991 mogen bedrijven die een concessie hebben voor de levering van water voor huishoudelijk gebruik of voor de bereiding van levensmiddelen, enkel water leveren dat op het ogenblik van de levering geschikt is voor consumptie. Krachtens deze wetgeving zijn in Richtlijn 80/778/EEG vastgelegde gezondheidsnormen voor water neergelegd in nationale regelgeving.
De toepasselijke wetgeving bepaalt tevens hoe watervoorzieningsbedrijven kunnen worden gedwongen de gezondheidsnormen voor water krachtens Richtlijn 80/778/EEG na te leven. Wanneer een bedrijf water levert dat niet aan de gezondheidseisen voldoet, moet de Secretary of State in beginsel een voorlopig of definitief bevel tot naleving geven. Het definitieve bevel omvat elke maatregel die noodzakelijk is om de naleving van gezondheidsnormen te verzekeren. Alvorens een definitief bevel te geven of een voorlopig bevel te bekrachtigen, moet de Secretary of State een mededeling bekendmaken waarin hij zijn voornemen daartoe kenbaar maakt. Op grond van de toepasselijke wetgeving is de Secretary of State niet verplicht een bevel tot een bedrijf te richten, wanneer hij tot de overtuiging is gekomen, dat dit bedrijf zich via een verbintenis ertoe heeft verbonden alle maatregelen te treffen om de naleving van de betrokken normen te garanderen of te vergemakkelijken. Er bestaan geen wettelijke verplichtingen de normen van de richtlijn in de verbintenis op te nemen. De verplichting die verbintenis na te leven staat los van de basisverplichting om water te leveren dat voldoet aan de gezondheidsnormen voor water. Wanneer een bedrijf een verbintenis niet nakomt, moet de Secretary of State een bevel tot naleving van de verbintenis geven.
De Commissie was van oordeel dat het systeem van verbintenissen onvoldoende verzekerde dat Richtlijn 80/778/EEG volledig wordt nagekomen. De Commissie verwijt het Verenigd Koninkrijk genoegen te nemen met de door de watervoorzieningsbedrijven aangegane verbintenissen, deze bedrijven niet te hebben gedwongen de vereisten van de richtlijn na te leven en zich te hebben beperkt tot het geven van aanwijzingen, zodat niet verzekerd was dat de kwaliteit van drinkwater in het Verenigd Koninkrijk in overeenstemming was met de richtlijn. Systematische toepassing van het systeem van de verbintenissen is een methode die ontoereikend is om de volledige toepassing te verzekeren, volgens de Commissie.
Het Hof merkt op dat de lidstaten, om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, voor een duidelijke wettelijk kader op het betrokken gebied moeten zorgen (arrest van 28 februari 1991, zaak C-360/97, Commissie/Italiδ, Jur. 1991, blz. I-791, punt 13). Het in de onderhavige procedure aan de orde zijnde systeem van verbintenissen schept niet een dergelijk kader (punt 27).
De betrokken wetgeving bevat weliswaar een procedure voor het geval dat een bevel tot een bedrijf wordt gericht, en verplicht de Secretary of State de maatregelen te preciseren die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat het water zo snel mogelijk voldoet aan de vereisten van de richtlijn, maar dit is niet het geval met betrekking tot het systeem van verbintenissen. Volgens dit systeem kan de Secretary of State immers een verbintenis aanvaarden, zodra deze de maatregelen bevat die het betrokken bedrijf zijn inziens dient te treffen om de naleving van de betrokken normen te garanderen of te vergemakkelijken (punt 28).
De nationale bepalingen met betrekking tot de verbintenissen preciseren dus niet de inhoud van deze verbintenissen, en met name niet de in geval van afwijking te respecteren parameters, het programma van de verrichten werken alsmede de duur daarvan, en de in voorkomend geval aan de bevolking te verstrekken informatie (punt 29). De Britse wetgeving is dus geen duidelijk wettelijk kader in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak (punt 30). Het Hof veroordeelt het Verenigd Koninkrijk wegens niet-nakoming van de richtlijn.
Korte analyse Het Hof bevestigt in dit arrest zijn vaste rechtspraak dat vorm en middelen ter bereiking van het resultaat waartoe richtlijnen verplichten, zodanig moeten worden gekozen dat ze geschikt zijn om, mede gelet op het onderwerp daarvan, het nuttig effect ten volle te realiseren. In het onderhavige geval kan weliswaar de Secretary of State een verbintenis aanvaarden, zodra deze de maatregelen bevat een bedrijf te treffen om de naleving van de in de betrokken Richtlijn 80/778/EEG opgenomen gezondheidsnormen voor water te realiseren. Evenwel merkt het Hof in de punten 28, 29 en 30 van zijn arrest op dat op deze wijze niet is voldaan aan een volledige toepassing van de betrokken richtlijn omdat de Water Industry Act 1991 niet de inhoud van de verbintenissen preciseert. Het kader bij niet-nakoming van Richtlijn 80/778/EEG is dus wel in de wet vastgelegd, maar niet de eisen waaraan de verbintenissen krachtens de richtlijn moeten voldoen. Uit dien hoofde is geen sprake van een duidelijk wettelijk kader om de volledige toepassing van de betrokken richtlijn af te dwingen. Het Hof lijkt met dit arrest de mogelijkheid voor alternatieve implementatietechnieken verder in te perken.
De eisen voor een afdwinging van de normen van een betrokken richtlijn moeten dus vooraf in concreto duidelijk zijn. Het is daarom onvoldoende dat alleen het kader bij het handelen in het geval van een inbreuk op de richtlijn vooraf duidelijk is, waarbij een nadere invulling van dit kader pas bij een inbreuk op de richtlijn plaatsvindt. Het Hof lijkt enerzijds met dit arrest zijn rechtspraak inzake art. 249, lid 3 EG-verdrag (ex art. 189, lid 3) verder door te trekken. Het Hof gaat uit van: (1) de communautaire eindverantwoordelijkheid van de lidstaat voor tijdige en correcte implementatie, (2) een evidente nadruk op het bestaan van een dwingend normatief kader en, in het verlengde daarvan, (3) een zeer beperkte ruimte voor het gebruik van alternatieven voor (een combinatie van) wettelijke en bestuursrechtelijke,- dan wel civielrechtelijke maatregelen. Anderzijds preciseert het Hof dat het overnemen van materiδle normen van een richtlijn in een dwingend normatief kader niet voldoende is, maar ook dat de wijze van afdwinging van deze normen in concreto vooraf bekend moet zijn.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Nationale wetgeving die weliswaar de materiδle normen van een richtlijn heeft omgezet, maar verder voor wat betreft de afdwinging van de normen zich beperkt tot het creδren van een kader zonder in deze wetgeving aan dit kader vooraf concrete invulling te geven, is in strijd met het arrest. Niet uitgesloten is dat ook Nederland dergelijke wetgeving kent. In het geval dat hiervan sprake is, is dergelijke wetgeving in strijd met het EG-verdrag, zoals uitgelegd in dit arrest.
Afzonderlijke aandacht verdient het Nederlandse gedoogbeleid in het licht van dit arrest. In de notitie "Grenzen aan gedogen" (Kamerstukken II 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2) is uitgesproken dat bij handhaving van EG-regelingen of van nationale regelingen die ter uitvoering van EG-recht zijn gemaakt, de ruimte voor gedogen belangrijk is ingeperkt, maar dat het evenredigheidsbeginsel mogelijk noopt om van al te strikte handhaving af te zien. De strikte voorwaarden die in het arrest aan een volledige toepassing van richtlijnen worden gesteld, lijkt de in deze notitie uitgesproken ruimte voor gedoogbeleid -wanneer het gaat om uitvoering van richtlijnen- uit te sluiten.
Voorstel voor behandeling De ICER-V zendt dit fiche met het arrest naar de ICER-U die (1) nagaat of Nederland implementatiewetgeving kent waarbij weliswaar de materiδle normen van een richtlijn zijn omgezet, maar voor wat betreft de afdwinging van de normen in deze wetgeving alleen het kader wordt gegeven zonder aan dit kader concrete invulling te geven, (2) de gevolgen beziet voor de Nederlandse convenantenpraktijk, (3) beziet in hoeverre bekendheid kan worden gegeven dat bij handhaving van richtlijnen op grond van dit arrest in de bestuurspraktijk geen ruimte lijkt voor gedoogbeleid en (4) het arrest meeneemt bij de voorbereiding van de nieuwe tranche wijzigingen "101 praktijkvragen over de implementatie van EG-besluiten".
