C-345/02, Pearle, arrest van 15 juli 2004

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van 15 juli 2004, zaak C-345/02, Pearle B.V. e.a. tegen het Hoofdbedrijfschap Ambachten.

Betrokken departementen
Alle departementen, alle publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties.

Sleutelwoorden
Staatssteun - begrip 'staatsmiddelen' - collectieve reclamecampagne - financiering ten laste van ondernemingen in die sector - tussenkomst van publiekrechtelijk lichaam

Beleidsrelevantie
Het Hof geeft in dit arrest aan dat heffingsverordeningen van PBO's onder een aantal - niet op voorhand duidelijke - voorwaarden geen staatssteun vormen. Steeds zal in het concrete geval beoordeeld moeten worden of een verordening aan de voorwaarden voldoet.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Op verzoek van de particuliere vereniging van opticiens (NUVO) werd door het Hoofdbedrijfschap Ambachten (HBA) een heffing opgelegd aan alle opticiens ter bekostiging van een collectieve reclamecampagne voor de gehele optieksector. De bevoegdheid van het HBA vloeit voort uit artikel 93 van de Wet op de bedrijfsorganisatie (verder: WBO), die aan het bedrijfschap een autonome bevoegdheid toekent verordeningen vast te stellen. Pearle B.V. beriep zich bij de burgerlijke rechter onder andere op de strijdigheid van de heffing met het verbod op staatssteun. De Hoge Raad, die in cassatie oordeelde over de vordering van Pearle, stelde de navolgende rechtsvraag aan de orde bij het Hof van Justitie: Is een collectieve reclamecampagne ten gunste van een tak van de economie, die wordt gefinancierd door de opbrengst van een publiekrechtelijke bestemmingsheffing, een steunmaatregel in de zin van het gemeenschapsrecht (artikelen 87 en 88 EG)?

Het Hof antwoordt hierop in ontkennende zin. Het Hof stelt dat het HBA weliswaar een publiekrechtelijk lichaam is, maar dat in casu niet is gebleken dat de reclamecampagne is gefinancierd met middelen waarover het HBA vrijelijk kon beschikken. Integendeel: de middelen zijn ingezameld bij de leden aan wie deze campagne ten goede kwam. De kosten werden dus volledig betaald uit heffingen ten laste van ondernemingen die daarvan profiteerden. Voorts achtte het Hof relevant, dat het initiatief voor de organisatie en de voortzetting van de reclamecampagne is uitgegaan van de NUVO, de particuliere vereniging van opticiens, en niet van het HBA zelf.

Korte analyse
In dit arrest richt het Hof zich uitsluitend op het eerste element voor staatssteun dat uit artikel 87, eerste lid, voortvloeit: is er sprake van 'staatsmiddelen'? Het Hof concludeert uit een aantal omstandigheden dat niet is voldaan aan het element 'staatsmiddelen' en dat de verordening daarom geen steunmaatregel inhoudt. Het Hof noemt daarbij de volgende omstandigheden:

• de verordening is vastgesteld door een PBO op verzoek van een brancheorganisatie;
• de verordening dient ten behoeve van de financiering van een door de PBO georganiseerde én op verzoek van de brancheorganisatie vastgestelde reclamecampagne, die aan alle leden van de brancheorganisatie ten goede komt en een louter commercieel doel dient;
• de tussenkomst van het HBA verschaft geen voordeel aan de branche dat voor de staat of voor de PBO een extra last meebrengt;
• innen van de middelen bij die leden en verplichte aanwending van die middelen voor de financiering van de reclamecampagne;
• de PBO heeft op geen enkel moment vrijelijk kunnen beschikken over deze middelen;
• de inhoud van de heffing maakt geen deel uit van beleid van de overheid; van belang lijkt hierbij te zijn dat het HBA van een autonome bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.

Opmerkelijk is, dat het Hof een PBO, die juridisch onderdeel van de Staat is, in casu als uitvoerder van de wil van het georganiseerde bedrijfsleven beschouwt. Pure hantering van het organieke criterium 'onderdeel van de Staat dus staatsmiddelen' gaat niet op (zie ook het arrest van het Hof van 16 mei 2002, Stardust Marine, zaak C-482/99). Er moet steeds beoordeeld worden of de Staat daadwerkelijk inmenging heeft gehad of slechts uitvoerder is.

Onduidelijk is, welk gewicht aan de diverse omstandigheden die het Hof heeft genoemd toegekend moet worden. De volgende opmerkingen kunnen daarbij worden geplaatst:

• De voorwaarde dat er sprake moet zijn van 'beleid' van de (Nederlandse) overheid lijkt van belang, maar in eerdere arresten is aan die omstandigheid steeds een verschillend gewicht toegekend. Zo was het al dan niet bestaan van overheidsbeleid in het arrest Steinike & Weinlig (arrest van 22 maart 1997, zaak 78/76) een bijkomende maar geen conclusieve voorwaarde, en in het arrest Preussen Elektra (arrest van 13 maart 2001, zaak C-379/98) was dit zelfs niet relevant. In dit laatste arrest was er namelijk wel degelijk sprake van staatsbeleid (neergelegd in een wet), maar werd voor de conclusie 'geen staatssteun' doorslaggevend geacht dat er geen staatsgeld gemoeid was met de overdracht van de middelen: die gingen van onderneming naar onderneming, zonder tussenkomst van de overheid.
• In welke gevallen er sprake is van staatsmiddelen indien de middelen door de bedrijfstak zelf zijn opgebracht via een door een bedrijfslichaam vastgestelde heffing op de bedrijven die tot de bedrijfstak behoren, is nog niet duidelijk. Deze vraag is momenteel aanhangig in een prejudiciële procedure (zaak C-283/03, Kuipers). Nederland heeft hier bepleit dat er geen sprake is van staatsmiddelen.
• Onduidelijk is nog of het Nederlandse onderscheid tussen enerzijds autonome verordeningen en anderzijds verordeningen vastgesteld in medebewind een bruikbaar onderscheid is bij de interpretatie van het onderhavige arrest. In het geval van medebewind zal er immers vrijwel altijd sprake zijn van overheidsbeleid, terwijl dat bij de autonome verordening juist zelden het geval zal zijn. De Advocaat Generaal in de zaak Kuipers maakt dit onderscheid in elk geval niet. Zij concludeert dat de betreffende middelen geen staatsmiddelen zijn, terwijl deze wel op een medebewindsverordening gebaseerd waren.

Geconcludeerd moet worden dat het arrest vragen oproept die in latere jurisprudentie van het Hof beantwoord zullen moeten worden.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Verordeningen van PBO's die dezelfde kenmerken vertonen als de verordening waarvan in de Pearle-zaak sprake was, vormen geen staatssteun en behoeven dus niet voor de vaststelling ervan bij de Europese Commissie ter goedkeuring te worden aangemeld. Of een PBO-verordening voldoet aan de voorwaarden die het Hof in Pearle heeft gesteld, zal per geval moeten worden beoordeeld. Onduidelijk is echter welk gewicht het Hof heeft toegekend aan de verschillende voorwaarden. Of er sprake is van staatsmiddelen indien de middelen door de bedrijfstak zelf zijn opgebracht via een door een bedrijfslichaam vastgestelde heffing op alle bedrijven die tot de bedrijfstak behoren, is nog niet duidelijk. Overigens beschouwt de Europese Commissie de in het arrest genoemde voorwaarden, blijkens haar beschikking inzake de Belgische sectorfondsen van 20 oktober 2004, als cumulatieve criteria. Dit is echter niet evident juist. De jurisprudentie op dit punt is niet eenduidig. Nader zal moeten worden uitgekristalliseerd wat bijkomende en wat kernvoorwaarden zijn. Wellicht kan het arrest in de zaak Kuipers meer duidelijkheid bieden.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het fiche ter kennisneming aan het ISO, aan de SER en en aan alle ministers, met het verzoek het fiche door te geleiden naar de PBO's die op hun beleidsterrein actief zijn.