C-348/96, D. Calfa, arrest van 19 januari 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 19 januari 1999, zaak C-348/96, strafzaak tegen D. Calfa
Betrokken departementen Justitie, BZ
Sleutelwoorden Openbare orde - Toerist die onderdaan is van andere lidstaat - Veroordeling wegens druggebruik - Levenslang verblijfsverbod
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Donatella Calfa, Italiaans onderdaan, is tijdens een toeristisch verblijf in Kreta het bezit en het gebruik van verboden verdovende middelen ten laste gelegd. De strafkamer van de rechtbank te Heraklion verklaarde haar schuldig aan overtreding van de narcoticawet, veroordeelde haar tot een gevangenisstraf van drie maanden en gelastte, als bijkomende straf, haar uitzetting voor haar leven uit Griekenland. Calfa ging voor de Areios Pagos in cassatie maar enkel voor zover daarin haar uitzetting voor haar leven uit Griekenland was gelast. De Areios Pagos stelde prejudiciδle vragen om te vernemen, of de artikelen 8, leden 1 en 2, 8A, lid 1, 48, 52 en 59 EG, alsmede richtlijn 64/221 zich verzetten tegen een regeling die, behoudens enkele uitzonderingen, met name van familiale aard, de nationale rechter verplicht te gelasten dat onderdanen van de andere lidstaten, die op dat grondgebied schuldig zijn verklaard aan de strafbare feiten van het kopen en het in bezit hebben van verdovende middelen uitsluitend voor eigen gebruik, voor hun leven uit het grondgebied worden uitgezet.
Het Hof gaat eerst in op artikel 59 (vrij verrichten van diensten). Dit grondbeginsel impliceert dat de dienstenontvanger zich vrijelijk naar een andere lidstaat moet kunnen begeven, en dat met name toeristen zijn te beschouwen als personen te wier behoeve diensten worden verricht. Het strafrecht behoort in beginsel tot de bevoegdheid van de lidstaten maar het EG-recht stelt grenzen aan die bevoegdheid. Het strafrecht mag namelijk de door het gemeenschapsrecht gewaarborgde fundamentele vrijheden niet beperken. De sanctie van levenslange uitzetting uit het land vormt klaarblijkelijk een belemmering van de in artikelen 59, 48 en 52 EG erkende vrijheden, aangezien zij deze vrijheden teniet doet.
Het Hof gaat vervolgens na of een dergelijke sanctie kan worden gerechtvaardigd op grond van de uitzondering betreffende de openbare orde van artikel 56 EG. Op grond van dit artikel kunnen de lidstaten, in het bijzonder om redenen van openbare orde ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten maatregelen nemen waartoe ten aanzien van eigen onderdanen niet kan worden overgegaan, in de zin dat zij hun onderdanen niet van het nationale grondgebied kunnen verwijderen of hun de toegang tot dat grondgebied kunnen ontzeggen. Daarbij geldt dat het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, een beroep op de openbare orde kan rechtvaardigen. Een lidstaat kan daarom ten aanzien van buitenlanders die de wetgeving inzake het gebruik van verdovende middelen overtreden, bijzondere maatregelen treffen om de openbare orde te beschermen. De uitzondering van artikel 56 moet echter in beperkte zin worden uitgelegd.
De artikelen 1 lid 1, en 3 van richtlijn 64/221 voor de co÷rdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850), stellen grenzen aan het recht van de lidstaten om buitenlanders uit te zetten op grond van de openbare orde. Beperking van het verblijf van een onderdaan van een andere lidstaat, mag uitsluitend op het persoonlijke gedrag van de betrokkene berusten. Het bestaan van een strafrechtelijke veroordeling doet slechts ter zake, voor zover uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt. Anders gezegd: een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
In casu is echter aan de orde een nationale regeling die voorschrijft dat een strafrechtelijke veroordeling automatisch leidt tot uitzetting zonder dat rekening wordt gehouden met het persoonlijk gedrag van degene die zich aan het strafbare feit schuldig heeft gemaakt, of met het gevaar dat hij voor de openbare orde oplevert. Hier komt bij dat Grieken zelf slechts een beperkte straf kan worden opgelegd: een verbod zich op bepaalde plaatsen te bevinden. Er is daardoor niet voldaan aan de in richtlijn 64/221/EEG neergelegde voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering betreffende de openbare orde.
Omdat de vragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de artikelen 48, 52 en 59 EG en richtlijn 64/221/EEG, komt het Hof niet toe aan de artt. 8 en 8A EG die betrekking hebben op het burgerschap van de Unie. Het Hof heeft als eindoordeel:
Artikelen 48, 52 en 59 EG en artikel 3 van richtlijn 64/221/EEG verzetten zich tegen een regeling die, behoudens enkele uitzonderingen, met name van familiale aard, de nationale rechter verplicht te gelasten dat onderdanen van de andere lidstaten, die schuldig zijn verklaard aan de strafbare feiten van het kopen en het in bezit hebben van verdovende middelen uitsluitend voor eigen gebruik, voor hun leven uit het grondgebied worden uitgezet.
Korte analyse In dit arrest gaat het Hof in op de grenzen tussen aan de ene kant het nationale strafrecht en de nationale openbare orde, en, aan de andere kant, het recht van EG-onderdanen zich te verplaatsen van de ene naar de andere lidstaat. Het onderhavige geval betrof een bepaling in een strafwet die de rechter voorschreef als bijkomende straf een automatische levenslange uitzetting op te leggen. Uitgangspunt blijft dat het straf(proces)recht voorbehouden is aan de lidstaten en dat de lidstaten op basis daarvan bevoegd blijven onderdanen van andere lidstaten strafrechtelijk te vervolgen en te veroordelen. De door het EG-recht gewaarborgde fundamentele vrijheden stellen echter grenzen aan het beroep op de openbare orde (artikel 56 EG en richtlijn 64/221/EEG) om strafrechtelijke maatregelen te treffen die de bewegingsvrijheid van buitenlanders beperken.
Dat het Hof de artikelen 8 en 8A EG niet bespreekt, wijst op het subsidiaire karakter van het burgerschap van de Unie ten opzichte van de artikelen 48, 52 en 59 EG. Deze subsidiaire aard lijkt er evenwel niet aan in de weg te staan dat de grenzen die het Hof stelt in het arrest Calfa, in beginsel ook geldingskracht hebben voor verblijfstitels die enkel gerelateerd kunnen worden aan de artikelen 8 en 8A EG, zoals de richtlijnen verblijf (90/364/EEG (algemeen), 90/365/EEG (gepensioneerden), 93/96/EEG (studenten)). In deze richtlijnen wordt richtlijn 64/221/EEG van overeenkomstige toepassing verklaard.
Tegen deze achtergond biedt het Hof een verplicht toetsingskader bij de uitvoering van een maatregel tot uitzetting, dat in de volgende vragen kan worden samengevat:
Dit toetsingskader is verplicht in de zin dat nationale autoriteiten elk geval op zijn eigen merites moet beoordelen. Het antwoord op de eerste vraag zal snel 'ja' luiden omdat daar niet alleen onder vallen het zich verplaatsen om zelf economische activiteiten te verrichten (in loondienst gaan werken, als zelfstandige gaan werken, diensten aanbieden) maar ook het zich verplaatsen om diensten te ontvangen (waaronder toeristische diensten). Wordt ook de tweede vraag in bevestigende zin beantwoordt, dan mag een lidstaat op grond van de openbare orde of openbare veiligheid overgaan tot uitzetting.
Hoewel het Hof daar niet op in gaat in dit arrest, mag aangenomen worden dat er proportionaliteit dient te bestaan tussen aan de ene kant de ernst van de persoonlijke gedragingen en aan de andere kant, de mate van beperking op de vrijheden. In casu betrof het een levenslange uitzetting. Dit is een gefixeerde termijn. Men kan zich de vraag stellen of een kortere maar eveneens (in de wet) gefixeerde periode, bijv. 5 jaar, wel door de beugel had gekund. De overwegingen van het Hof (punten 26-28) wijzen op een negatief antwoord. De duur van de uitzetting dient per individueel geval beoordeeld en vastgesteld te worden.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving voor rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De Nederlandse wetgeving kent geen maatregel van automatische uitzetting als bijkomende straf. De maatregel van uitzetting van een vreemdeling is geregeld in de Vreemdelingenwet (artt. 22-28), het Vreemdelingenbesluit (artt. 79-80) en het Voorschrift Vreemdelingen (artt. 47-48). Bij uitzetting moet met betrekking tot onderdanen van EG-lidstaten en van andere EER-landen, de artt. 91 e.v. van het Vreemdelingenbesluit (Vb.) in acht genomen worden die aan hen rechten verlenen die gunstiger zijn dan aan niet-EG/EER-onderdanen. De toepassing van de criteria van artikel 91 dient plaats te vinden (door de Minister van Justitie, zie artikel 92 Vb.) met inachtneming van het toetsingskader van het arrest Calfa. Het arrest Calfa sluit aan op het criterium van artikel 91, lid 1, sub a, Vb ("een actuele bedreiging van de openbare orde of de nationale veiligheid vormt;").
Het arrest kan eveneens van belang zijn voor de consulaire bijstand te verlenen aan Nederlanders die in andere lidstaten van de EG en de EER, in het kader van een strafrechtelijke veroordeling, onderworpen dreigen te worden aan maatregelen tot automatische (levenslange) uitzetting. Er kan dan op geattendeerd worden dat de betrokken lidstaat zich moet houden aan het arrest Calfa.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit arrest en dit fiche ter kennisname aan de Minister van Justitie. De ICER zend het arrest en dit fiche tevens aan de Minister van Buitenlandse Zaken teneinde er bij het verlenen van Nederlandse consulaire bijstand in de lidstaten van de EG en de EER er mee rekening te kunnen houden dat geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten van Nederlanders zoals die voortvloeien uit het arrest Calfa.
