C-355/00, Freskot AE tegen Elliniko Dimosio, arrest van 22 mei 2003
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 22 mei 2003, zaak C-355/00, Freskot AE tegen Elliniko Dimosio
Betrokken departementen VWS, SZW, EZ, LNV
Sleutelwoorden Gemeenschappelijk landbouwbeleid - vrij verkeer van goederen - vrij verrichten van diensten - staatssteun - bijzondere bijdrage ten gunste van instelling voor landbouwverzekeringen - reikwijdte richtlijn 73/239/EEG (Eerste Schaderichtlijn) - afbakening met stelsel van sociale zekerheid - neveneffecten van heffingen en steunmaatregelen - beoordeling - is er een aanwijzing dat het vrij verkeer van goederen wordt beperkt door de heffing - is er een substitutie-effect door de heffing
Beleidsrelevantie Deze uitspraak geeft meer duidelijkheid op de vraag welke dienstverrichtingen binnen de werkingssfeer van het vrij verrichten van diensten (artikel 59 en 60 EG) en de Eerste Schaderichtlijn vallen. Daarmee is deze uitspraak relevant voor de huidige hervorming van het Nederlandse zorgstelsel en andere aanpassingen in het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. Ook geeft deze uitspraak een aantal aanwijzingen voor het toetsen van de toelaatbaarheid van heffingen en steunmaatregelen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Freskot is een pluimveeonderneming die actief is voor de groothandelsverkoop op de Griekse markt. Freskot was in 1993 bij aankoop van landbouwproducten een wettelijk voorgeschreven bijzondere verzekeringsbijdrage verschuldigd (hierna: bijdrage) ten gunste van de Griekse instelling voor landbouwverzekeringen ELGA. ELGA is een openbare instelling belast met de preventie en de vergoeding van uit risico's van natuurevenementen voortvloeiende schade voor landbouwbedrijven en wordt gefinancierd door voornoemde bijdragen. Freskot heeft deze bijdrage niet betaald en is daarvoor extra aangeslagen. Freskot heeft daarop een beroep tot nietigverklaring van deze aanslag ingesteld, met het argument dat de wettelijke grondslag voor deze bijdrage indruist tegen het primaire en afgeleide gemeenschapsrecht. Dit heeft bij de Griekse rechter geleid tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof. Kort samengevat vraagt de Griekse rechter aan het Hof of dit wettelijk stelsel met verplichte verzekeringsbijdragen verenigbaar is met het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: GLB), het vrij verkeer van goederen en het vrij verrichten van diensten, de bepalingen van de Eerste Schaderichtlijn (73/239/EEG) van de Raad van 24 juli 1973 en de Europese staatssteunregels.
Het Hof toetst allereerst de verenigbaarheid van het verplichte verzekeringsstelsel aan het GLB, in het bijzonder aan de gemeenschappelijke marktordening in de sector pluimvee. De doelstellingen van het stelsel, de financiering en de bestemming van de heffingsopbrengsten zijn volgens het Hof verenigbaar met het GLB. Wel zou het stelsel een belemmering van de intracommunautaire handel kunnen vormen, maar dat is ter beoordeling door de nationale rechter. Vervolgens toetst het Hof het stelsel aan het verbod op invoerrechten en heffingen van gelijke werking. Nu er geen sprake is van een heffing wegens grensoverschrijding, ziet het Hof geen schending mede omdat de bijdrage ook deel uitmaakt van een algemeen belastingstelsel. Wel moet door de nationale rechter worden bekeken of de heffing anderszins al dan niet een neutraal effect heeft op het handelsverkeer. Het Hof ziet in de bijdrage eveneens geen verboden discriminatoire fiscale maatregel, omdat de bijdrage op uniforme wijze van toepassing is op de landbouwproductie die gericht is op de binnen- en buitenlandse markt.
Bij de toetsing aan het vrij verrichten van diensten, merkt het Hof op dat eerst gekeken moet worden of de verzekeringsactiviteiten van ELGA onder de algemene regels van het vrij verrichten van diensten vallen (artikel 59 en 60 EG) om vervolgens na te gaan of ze verenigbaar zijn met de Eerste Schaderichtlijn. Om dit te beoordelen gaat het Hof in op het begrip dienst en stelt dat dit begrip doelt op dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen een vergoeding geschieden. Deze vergoeding heeft als wezenlijk kenmerk dat zij een economische tegenprestatie vormt voor de betrokken dienst welke in onderling overleg tussen de dienstverrichter en de klant wordt vastgesteld.
Het Hof constateert vervolgens dat de betaling van de bijdrage door de Griekse landbouwers geen economische tegenprestatie inhoudt. De bijdrage is volgens het Hof in wezen een door de wetgever opgelegde last die door de belastingdienst wordt geïnd. Bovendien worden de kenmerken van de bijdrage, met inbegrip van de tarieven, en de kenmerken van de door ELGA verrichte diensten door de wetgever vastgesteld. Door de kenmerken van het stelsel, concludeert het Hof dat de door ELGA verrichte diensten niet als diensten in de zin van het vrij verrichten van diensten kunnen worden aangemerkt. Daarmee vallen deze diensten ook niet onder de reikwijdte van de Eerste Schaderichtlijn.
Daarna gaat het Hof na of het toepassen van het verplichte verzekeringsstelsel als zodanig een belemmering opwerpt jegens verzekeraars uit andere lidstaten die een verzekering willen aanbieden voor de risico's of een gedeelte daarvan die onder het verplichte stelsel vallen. Dit zou een belemmering voor het vrij verrichten diensten kunnen inhouden. Het Hof merkt op dat het twijfelachtig is of (voor een gedeelte van de risico's) wel private verzekeraars actief willen worden gelet op de beperkte winstmogelijkheden. Ook laat het verplichte stelsel, dat gebaseerd is op een minimumdekking, onverlet de mogelijkheid om zich aanvullend te verzekeren bij een private verzekeraar. Als het verplichte stelsel wel risico's verzekert die wel door private verzekeraars kunnen worden verzekerd, kan het echter een belemmering van het vrij verrichten van diensten inhouden.
Het Hof toetst vervolgens of deze belemmering gerechtvaardigd kan worden. Het Hof stelt vast dat de doelstelling van het stelsel een sociaal karakter heeft. Dit blijkt uit de uniforme premie, de uniforme prestaties, de historische context en de onzekerheid of wel private verzekeringen beschikbaar zijn. In het licht hiervan stelt het Hof vast dat de belemmering van het vrij verrichten van diensten noodzakelijk is wegens het algemene belang dat hiermee wordt gediend. Of het stelsel proportioneel is, laat het Hof in het midden en laat het Hof voor de nationale rechter.
Tenslotte kijkt het Hof of het stelsel verenigbaar is met de staatssteunregels. Gelet op de kenmerken van het stelsel, stelt het Hof vast dat de verzekeringsactiviteiten van ELGA niet onder het begrip "economische activiteit" in de zin van de Europese mededingingsregels vallen en dat ELGA dus niet kwalificeert als een onderneming in de zin van het staatssteunregels. Daarom is de financiering van ELGA geen staatssteun. Wel is het mogelijk dat de verplichte verzekeringen een voordeel met zich meebrengen voor de desbetreffende landbouwondernemingen, waardoor sprake zou kunnen zijn van indirecte steun. Het Hof is wegens onvoldoende informatie niet in staat om een antwoord te geven. Wel geeft het Hof voor deze beoordeling de volgende overwegingen mee:
Korte analyse Deze uitspraak vult de bestaande Europese jurisprudentie aan m.b.t. (1) de verhouding tussen het vrij verrichten van diensten en de eerlijke mededinging en (2) de toegestane uitzonderingen ten behoeve van de sociale zekerheid. In de uitspraken Poucet et Pistre (C-160/91) en Cisal (C-218/00) werd door het Hof ingegaan op het begrip economische activiteit om te toetsen of het verzekeringsstelsel in deze zaken al dan niet onderworpen waren aan de Europese mededingingsregels. In deze zaken viel het verzekeringsstelsel door de volgende omstandigheden niet onder de Europese mededingingsregels: Er was sprake van een wettelijke verplichting, de financiering en de prestaties waren wettelijk geregeld en er bestond slechts een beperkte relatie tussen de bijdragen van de verzekerde en de geleverde prestatie. Deze criteria vertonen een opvallende gelijkenis met de criteria die het Hof in onderhavige zaak heeft aangelegd om te toetsen of er sprake is van een dienst in de zin van het vrij verrichten van diensten en de Eerste Schaderichtlijn. Uit deze uitspraak blijkt dat voor de beide begrippen dezelfde kenmerken van de stelsels doorslaggevend zijn om al dan niet onder de regels van de interne markt en de mededinging te vallen.
Onderhavige uitspraak onderstreept ook de mogelijkheid dat een verzekeringsstelsel als zodanig niet onder het begrip dienst en de Eerste Schaderichtlijn valt, maar dat het stelsel zelf wel een belemmering voor het vrij verrichten van diensten met zich mee brengt. Indien deze mogelijkheid zich gezien de feitelijke context voordoet, kan het stelsel wegens een dwingende reden van algemeen belang betreffende een doel van sociaal beleid worden gerechtvaardigd. Of op deze rechtvaardiging een beroep kan worden gedaan is afhankelijk van de vraag of de (feitelijke) kenmerken van het desbetreffende stelsel voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De uitspraak heeft geen directe gevolgen voor de Nederlandse wetgeving. Wel bevat dit arrest interessante aanknopingspunten voor de beleidsontwikkeling ten behoeve van de hervorming van het Nederlandse zorgstelsel en stelsel van sociale zekerheid. Of deze lijn van het Hof wordt doorgezet, zal blijken uit de nog door het Hof te wijzen arresten in de zaak AOK Bundesverband e.a. (Gevoegde zaken C-264/01, C-306/01, C-354/01 en C-355/01) en in het hoger beroep in de zaak FENIN (C-205/03 P) die gaan over het ondernemingsbegrip.
De uitspraak heeft wel gevolgen voor de aanmelding en behandeling van Nederlandse steunmaatregelen. Uit vragen die de Commissie bij de behandeling van diverse aangemelde steunmaatregelen heeft gesteld, blijkt dat de Commissie (in ieder geval DG Agri) op grond van deze uitspraak vragen stelt over de neveneffecten van de desbetreffende steunmaatregel, wanneer er sprake is van een (parafiscale) heffing. Bij de aanmelding van een steunmaatregel en tijdens de goedkeuringsprocedure zal op enig moment moeten worden aangegeven of:
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de ministers van VWS, SZW, EZ en LNV en adviseert om dit fiche en het bijbehorende arrest mee te nemen bij het formuleren van het beleid voor de hervorming van het Nederlandse zorgstelsel en het stelsel van sociale zekerheid. Tevens stuurt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan het ISO met de aanbeveling de staatssteunaspecten van dit arrest nader te bezien.
