C-355/10, Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie, arrest van 5 september 2012

Arrest van 5 september 2012in de zaak C-355/10, Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie.

Betrokken departementen: Alle ministers

Sleutelwoorden
Delegatie en uitvoering (comitologie)- begrip ‘essentieel onderdeel’- Schengengrenscode- invoering van aanvullende bepalingen betreffende grensbewaking.

Beleidsrelevantie
In deze uitspraak heeft het Hof voor het eerst verduidelijkt wanneer de Uniewetgever de Commissie de bevoegdheid mag toekennen om gedelegeerde handelingen (art. 290 VWEU) of uitvoeringshandelingen (art. 291 VWEU) vast te stellen. Het uitgangspunt is dat alleen de Uniewetgever (Raad en EP samen of in sommige gevallen de Raad alleen) bevoegd is om ‘essentiële onderdelen’ van EU-wetgeving vast te stellen. Het Hof heeft in deze uitspraak verduidelijkt in welke omstandigheden sprake is van ‘essentiële onderdelen’. Dit is het geval wanneer bij de vaststelling van de lagere regels politieke keuzes moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren. De Uniewetgever kan niet helemaal zelf bepalen wanneer een bepaalde beslissing tot zijn eigen verantwoordelijkheid behoort. Deze beoordeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Voor de beoordeling of het gaat om politieke keuzes die tot de verantwoordelijkheid van de Uniewetgever behoren, moet rekening worden gehouden met de kenmerken en bijzonderheden van het betrokken gebied. Dit is bijvoorbeeld het geval, zoals in de onderhavige zaak, wanneer een complexe beoordeling nodig is waarbij evenwicht tussen uiteenlopende belangen moet worden gevonden. Dit is eveneens het geval wanneer de keuzes een inmenging in de grondrechten betekenen, zoals bij de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag. De nadere vaststelling van EU- regelgeving kan in die gevallen niet in een gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling worden neergelegd.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In artikel 12, lid 5, van de Schengengrenscode is bepaald dat “aanvullende maatregelen inzake de bewaking kunnen worden vastgesteld die niet-essentiële onderdelen van de Schengengrenscode beogen te wijzigen door haar aan te vullen.” Het Europees Parlement (EP)verzoekt om nietigverklaring van besluit 2012/252/EU van de Raad van 26 april 2010. Dit besluit bevat aanvullingen van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen. Het EP betoogt dat dit besluit de grenzen overschrijdt van de delegatie van bevoegdheden in artikel 12, lid 5, van de Schengengrenscode. Volgens het EP had het bestreden besluit moeten worden aangenomen volgens de gewone wetgevingsprocedure en niet via de comitologieprocedure (NB: het betrof hier een comitologieregeling van vóór het Verdrag van Lissabon waarin het EP net als de Raad een rol heeft). Het EP is van mening dat de nieuwe grensbewaking gezien moet worden als een nieuw essentieel onderdeel en om die reden enkel kan worden gewijzigd door de Uniewetgever (Raad en EP samen).
Het Hof wijst allereerst op vaste rechtspraak waarin is bepaald dat alleen de Uniewetgever bevoegd is om de essentiële voorschriften van de beschouwde materie vast te stellen. Deze moet worden vastgesteld in de basisregeling en kan niet worden gedelegeerd. Daarbij overweegt het Hof dat de vaststelling van bepalingen waarbij politieke keuzes moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, niet in gedelegeerde of uitvoeringshandelingen kunnen worden neergelegd. Voor de beoordeling of het om essentiële onderdelen gaat die ook politieke keuzes inhouden moet rekening worden gehouden met de kenmerken en bijzonderheden van het betrokken gebied. Deze beoordeling is niet slechts aan de Uniewetgever voorbehouden maar moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Het Hof onderzoekt vervolgens de inhoud van artikel 12 SCG en het bestreden besluit. In de bijlagen bij het bestreden besluit staat welke maatregelen grenswachters tegen opgespoorde schepen en personen aan boord kunnen nemen. Het betreft vooral het nemen van dwangmaatregelen en deelname aan gecoördineerde operaties van FRONTEX (EU-agentschap buitengrenzen) aan de maritieme buitengrenzen van de Unie. Het Hof overweegt dat bij dergelijke maatregelen ten eerste politieke keuzes gemaakt moeten worden die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren omdat het een complexe beoordeling betreft waarbij evenwicht tussen uiteenlopende belangen moet worden gevonden. De bevoegdheden van de grenswachters kunnen naar gelang die politieke keuzes aanzienlijk verschillen. Ten tweede betreft de toekenning van bevoegdheden van openbaar gezag aan de grenswachters, zoals arrestatie, inbeslagname en terugzending volgens het Hof een zodanige inmenging in de grondrechten dat optreden van de Uniewetgever vereist. De maatregelen zijn om die reden dus niet slechts ‘aanvullend’ en betreffen ‘essentiële onderdelen’ van de bewaking van de maritieme buitengrenzen die aan de EU-wetgever zijn voorbehouden. De opschriften ‘richtsnoeren’ en de verklaring dat deze ‘niet bindend’ zijn doet daar niet aan af. Het bestreden besluit wordt in zijn geheel vernietigd. De gevolgen van het bestreden besluit blijven echter gehandhaafd tot aan de inwerkingtreding van een nieuwe regeling ter vervanging van het vernietigde besluit.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
Geen. Deze uitspraak heeft betrekking op de verdeling van bevoegdheden tussen de EU- instellingen voor EU-regelgeving. De uitspraak heeft dus effect op het EU-niveau. Het arrest is daarom vooral van belang voor Nederlandse vertegenwoordigers in de Raad.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het fiche en het arrest ter kennisneming aan alle betrokken ministers. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.

Klik hier voor het volledige dossier van het arrest.