C-355/98, Commissie tegen België, arrest van 9 maart 2000

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van de EG in de zaak C-355/98 van 9 maart 2000, Commissie tegen Koninkrijk België (Commissie/België)

Sleutelwoorden
Niet-nakoming - Vrij verkeer van werknemers - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Bewakings- en beveiligingsactiviteiten - Vereiste van voorafgaande vergunning - Verplichting voor rechtspersonen om exploitatiezetel op nationaal grondgebied te hebben - Verplichting voor bestuurders en personeelsleden om op nationaal grondgebied te verblijven - Vereiste van overeenkomstig nationale wettelijke regeling afgegeven identificatiekaart

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
België had in het kader van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten bepalingen vastgesteld die de exploitatie van een onderneming in de zin van deze wet, afhankelijk maken van een vooraf te verlenen vergunning. In de tweede plaats vereist de Belgische wet dat eenieder die in België bewakingsactiviteiten wil uitoefenen of interne bewakingsdiensten wil verrichten, een identificatiekaart in de zin van die wet bezit.

Aan de vergunning zijn de volgende voorwaarden verbonden:

• de bewakingsonderneming dient zijn exploitatiezetel te hebben in België
• personen die de werkelijke leiding hebben van een bewakingsonderneming of een interne bewakingsdienst dienen hun woonplaats of normale verblijfplaats te hebben in België. Dit geldt ook voor personen die in of voor rekening van een dergelijke onderneming werken of bij de activiteiten van een interne bewakingsdienst worden ingezet (m.u.v. administratief of logistiek personeel)
• indien een onderneming in een andere Lidstaat is gevestigd, wordt geen rekening gehouden met de bewijsstukken en waarborgen die zij reeds heeft verstrekt voor de uitoefening van haar activiteiten in de lidstaat van vestiging

De Commissie achtte deze bepalingen op de volgende punten in strijd met het vrij verkeer van diensten, de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van werknemers:

• het vereiste van voorafgaande vergunning voor de uitoefening van activiteiten van een bewakingsonderneming in het algemeen
• het vereiste van exploitatiezetel in België
• de verblijfsverplichting voor het personeel en bestuurders
• het vereiste voor het personeel van bewakingsondernemingen en interne bewakingsdiensten om een identificatiekaart bij zich te hebben.

De Belgische regering ontkende niet dat de genoemde bepalingen een beperking van de vrijheden opleverden, maar zij stelde dat deze beperking gerechtvaardigd is op grond van de openbare orde en openbare veiligheid (art. 46 EG-verdrag). Tevens voerde de Belgische regering onder vermelding van artikel 45 (uitoefening van openbaar gezag) het bijzondere karakter van de particuliere beveiligingssector aan.

Het Hof stelt allereerst vast dat de uitzondering van artikel 55 EG (uitoefening van openbaar gezag) niet van toepassing is, omdat er geen sprake is van een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag (overeenkomstig het arrest Reyners). Vervolgens gaat het Hof in op de afzonderlijke grieven van de Commissie.

Ten eerste de verplichting om een exploitatiezetel in België te hebben. Het Hof overweegt dat de uitzondering van openbare orde en veiligheid impliceert dat er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De binnenkomst of het verblijf van bepaalde personen op zich dient al een gevaar op te leveren voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid op te leveren. Dat kan volgens het Hof niet zonder meer gezegd worden van iedere bewakingsonderneming; in ieder geval ontbreekt daarvoor het bewijs.

Ten tweede gaat het Hof in op de verblijfsverplichting voor de bestuurders en het personeel van de bewakingsdiensten. Deze verplichting beperkt het vrij verkeer van werknemers, alsmede de vrijheid van vestiging. De noodzaak tot het nagaan van de antecedenten en het gedrag van betrokkenen kan hiervoor echter geen rechtvaardiging vormen. Aan deze behoefte kan immers worden voldaan door minder vergaande middelen.

In de derde plaats is ook de eis van een voorafgaande vergunning een beperking van het vrij verkeer van diensten. Het Hof oordeelt dat ook deze eis verder gaat dan nodig is om het doel (te weten controle van bewakings- en beveiligingsactiviteiten) te bereiken, in het bijzonder doordat geen rekening wordt gehouden met verplichtingen waaraan de dienstverrichter al is onderworpen in de lidstaat van herkomst (België onderzoekt bijvoorbeeld niet in hoeverre de bewakingsdienst in de lidstaat van herkomst al voldoet aan vergunningsvereisten).

Als laatste het vereiste van het kunnen tonen van een door de Minister van Binnenlandse Zaken af te geven identiteitskaart. Ook deze eis is acht het Hof niet proportioneel met de noodzaak de betrokken personen te kunnen identificeren. Personen uit andere lidstaten beschikken immers al over een identiteitsbewijs die zij nodig hebben voor de grensoverschrijding.

Korte analyse
Het Hof gaat in op de gevallen waarin een lidstaat het vrij verkeer van diensten kan beperken met een beroep op de openbare orde en de openbare veiligheid. Wil een beroep op deze uitzonderingsgrond slagen, dan zullen de maatregelen in ieder geval niet verder mogen gaan dan nodig is om het doel daarvan te bereiken (de maatregelen zullen in andere woorden proportioneel moeten zijn in verhouding met het beoogde doel). Wanneer het gaat om grensoverschrijdende dienstverlening is samenwerking met de autoriteiten van de lidstaat van herkomst om die reden een beter middel om informatie over dienstverleners te krijgen, dan een verblijfsverplichting in de gastlidstaat. Indien een dienstverrichter al beschikt over een identiteitskaart vanwege het overschrijden van de grens, mag niet nog een extra identiteitsdocument worden verlangd (ook niet wanneer dat moet worden afgegeven door de gastlidstaat). Het is dus belangrijk om na te gaan of het belang van openbare orde en openbare veiligheid niet kan worden bereikt met minder vergaande middelen. Daarbij is ook van belang dat eisen waaraan reeds voldaan wordt op grond van regelgeving van de lidstaat van herkomst mede in aanmerking moeten worden genomen.

Eerste analyse van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
In Nederland is voor de uitoefening van particuliere beveiligings- rechercheactiviteiten een vergunning van de Minister van Justitie vereist. In de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus zijn de criteria voor vergunningverlening opgenomen (artikelen 3 en 4). Daarin is niet uitdrukkelijk bepaald dat rekening wordt gehouden met een in een andere lidstaat afgegeven vergunning. Ook in de uitvoeringspraktijk blijkt hiermee geen rekening te worden gehouden. Deze praktijk lijkt in het licht van het onderhavige arrest niet langer houdbaar.

Voorstel voor behandeling
De ICER brengt het arrest met het fiche onder de aandacht van de Minister van Justitie waarbij deze wordt verzocht zijn bevindingen ter zake aan de ICER te doen toekomen. Het arrest en het fiche worden tevens aan de IWN gezonden, opdat kan worden bezien in hoeverre er een noodzaak is te inventariseren of in nationale wetgeving waarin aan diensten eisen worden gesteld, zoals een vergunningenstelsel, rekening wordt gehouden met in een andere lidstaat afgegeven vergunning. tevens wordt het arrest en het fiche aan de WIM gezonden opdat het meegenomen kan worden bij de follow-up van de resolutie van de Raad inzake wederzijdse erkenning.