C 366/10, Air Transport Association of America (ATAA) e.a. tegen Secretary of State for Energy and Climate Change van het Verenigd Koninkrijk (VK), arrest van het Hof van 21 december 2011

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van 21 december 2011 in zaak C 366/10, Air Transport Association of America (ATAA) e.a. tegen Secretary of State for Energy and Climate Change van het Verenigd Koninkrijk (VK).

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie

Betrokken departementen
I&M, EL&I, BZ

Sleutelwoorden
Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten – Richtlijn 2008/101/EG – Opneming van luchtvaartactiviteiten in deze regeling – Geldigheid – Verdrag van Chicago – Protocol van Kyoto – Luchtvaartovereenkomst Europese Unie - Verenigde Staten – Beginselen van internationaal gewoonterecht – Rechtsgevolgen – Inroepbaarheid – Extraterritoriaal karakter van recht van Unie – Begrippen ‚kosten en lasten’ en ‚heffingen’

Beleidsrelevantie
Deze uitspraak is van belang voor zowel de verhouding tussen internationaal recht en Unierecht als voor de geldigheid van richtlijn 2008/101/EG (hierna ‘de richtlijn‘). Deze richtlijn verplicht luchtvaartmaatschappijen die vliegen van of naar luchthavens binnen de Unie deel te nemen aan de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (EU-ETS, vastgelegd in richtlijn 2003/87/EG). Het Hof oordeelt dat de richtlijn geldig is en niet in strijd is met internationaal recht. Dit is van groot politiek belang vanwege de weerstand van derde landen tegen de richtlijn. Omdat aankomst op en vertrek van EU luchthavens het criterium is voor toepassing van de richtlijn worden er geen erkende beginselen van internationaal gewoonterecht, zoals de soevereiniteit van het luchtruim en de vrijheid van vliegen over volle zee geschonden. Dat betekent dat de Unie bevoegd was om de Richtlijn vast te stellen. De richtlijn schendt daarnaast geen materiële bepalingen van de ‘Open Sky’-overeenkomst. De Unie houdt, gesteund door dit oordeel van het Hof, vast aan het systeem.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
ATAA e.a. eisen nietigverklaring van de omzetting van de richtlijn in het VK, wegens strijd met internationaal recht. De verwijzende rechter vraagt het Hof of een aantal beginselen van internationaal gewoonterecht en een aantal bepalingen van drie internationale overeenkomsten, Verdrag van Chicago, Protocol van Kyoto en ‘Open Sky’-overeenkomst, de geldigheid van de richtlijn kunnen aantasten. Nederland heeft voor het Hof aangevoerd dat de richtlijn geldig is.
Volgens het Hof kan de geldigheid van handelingen van (instellingen van) de Unie worden aangetast wegens onverenigbaarheid ervan met internationale regels. Alleen het Hof kan dit toetsen en vaststellen. Aan internationale overeenkomsten kan worden getoetst als de Unie door de betrokken overeenkomst is gebonden, de aard en opzet van de overeenkomst zich niet tegen de geldigheidstoetsing verzetten en de bepalingen van de overeenkomst onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Dit is het geval wanneer de bepaling een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevat, voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling is vereist. Het Verdrag van Chicago kan niet worden ingeroepen omdat de Unie daaraan niet is gebonden. Het Protocol van Kyoto kan evenmin worden ingeroepen. De Unie is hier wel aan gebonden, maar de betreffende bepalingen zijn niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig. De Unie is ook gebonden aan de ‘Open Sky’-overeenkomst en een aantal van de aangevoerde bepalingen is ook onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zodat de richtlijn daaraan kan worden getoetst. Het Hof is van oordeel dat het EU-ETS voor luchtvaartactiviteiten zoals geregeld in de richtlijn een marktconforme maatregel is en niet het karakter heeft van met de ‘Open Sky’-overeenkomst strijdige rechten, heffingen, kosten of lasten over de aan boord genomen brandstof. Er is geen rechtstreekse en onlosmakelijke band tussen de hoeveelheid brandstof die een vliegtuig aan boord heeft of verbruikt, en de financiële last die uit de werking van de regeling voor de exploitant van een dergelijk vliegtuig voortvloeit. Er is ook geen sprake van verboden discriminatie tussen Amerikaanse en Europese marktdeelnemers omdat de richtlijn van toepassing is op alle vluchten van of naar een Europese luchthaven. Het Hof concludeert dat de bepalingen van de Open Sky-overeenkomst de geldigheid van de richtlijn niet aantasten.
Wat betreft de aangevoerde beginselen van internationaal gewoonterecht gaat het Hof eerst na welke beginselen als zodanig worden erkend. Volgens het Hof kunnen alleen de volledige en uitsluitende soevereiniteit over het eigen luchtruim, de onmogelijkheid om soevereiniteit over volle zee te claimen en de vrijheid om over volle zee te vliegen worden ingeroepen. Vanwege het gebrek aan nauwkeurigheid van zulke beginselen moet de rechterlijke toetsing beperkt blijven tot de vraag of de instellingen van de Unie door vaststelling van de betrokken handeling (in dit geval de richtlijn) blijk hebben gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van die beginselen. De drie beginselen houden grotendeels verband met de territoriale werkingssfeer van de richtlijn. De richtlijn is van toepassing op vluchten van of naar een luchthaven in de Unie. Wanneer de vliegtuigen zich feitelijk op het grondgebied van een van de lidstaten bevinden, vallen zij onder de volle rechtsbevoegdheid van de Unie. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en die uit derde landen. De Unie is bevoegd om de uitoefening van luchtvervoer op het grondgebied van de lidstaten alleen toe te staan als de betrokken marktdeelnemers zich houden aan de criteria van de Unie voor milieubescherming. Het is verder niet in strijd met deze beginselen van internationaal gewoonterecht om voor de berekening van in te leveren emissierechten de hele internationale vlucht mee te nemen, mits de betreffende vlucht aankomt op of vertrekt van een luchthaven op het territoir van een lidstaat van de Unie.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
Ook Nederland heeft voor het Hof aangevoerd dat de richtlijn geldig is. Nu dit is bevestigd en de richtlijn ook materieel niet in strijd is met internationaal recht, kan het beleid en de uitvoering van het EU-ETS voor luchtvaartactiviteiten worden voortgezet. Vliegtuigexploitanten hebben al sinds 2010 rechten en plichten onder het EU-ETS. Zo was 2011 een verplicht proefjaar voor de rapportage van emissies. Het volledige EU-ETS, inclusief de plicht tot inleveren emissierechten, is begonnen op 1 januari 2012.
Het arrest heeft wel internationaal politieke gevolgen. Derde landen en hun luchtvaartmaatschappijen dreigen sinds de uitspraak met tegenmaatregelen tegen de Unie en haar lidstaten. De Unie houdt echter vast aan het systeem, gesterkt door het arrest. De Unie wijst derde landen op de mogelijkheid die de richtlijn biedt om uitgezonderd te worden van EU-ETS in artikel 25 bis. De oplossing die de Unie voorstaat, is om tot een mondiaal ETS-systeem voor luchtvaartactiviteiten te komen binnen de ICAO, waardoor het EU-ETS overbodig zou kunnen worden.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan de ministers van Infrastructuur en Milieu, van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van Buitenlandse Zaken. Een vervolgfiche is niet nodig.