C-370/12, Thomas Pringle tegen Government of Ireland, Ireland, The Attorney General (versnelde procedure conform artikel 23 bis van het Statuut van het Hof), arrest van 27 november 2012

Arrest van het Hof (voltallige zitting) van 27 november 2012 in de zaak C-370/12, Thomas Pringle tegen Government of Ireland, Ireland, The Attorney General (versnelde procedure conform artikel 23 bis van het Statuut van het Hof)

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Stabiliteitsmechanisme voor lidstaten die de euro als munt hebben – Besluit 2011/199/EU – Wijziging van artikel 136 VWEU – Geldigheid – Artikel 48, lid 6, VEU – Vereenvoudigde herzieningsprocedure – ESM-verdrag – Economisch en monetair beleid – Bevoegdheid van lidstaten

Beleidsrelevantie
In deze uitspraak geeft het Hof groen licht aan de lidstaten die de euro als munt hebben om het verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)  te sluiten en ratificeren. Het ESM, een noodfonds waar lidstaten die in financiële problemen zitten kunnen aankloppen voor steun, vormt een belangrijk instrument in de aanpak van de zogenoemde Eurocrisis. Vanwege het uitzonderlijke belang van deze zaak heeft het EU-Hof via een versnelde procedure binnen vier maanden recht gesproken in voltallige zitting van alle 27 rechters. De uitspraak bevat vele belangrijke overwegingen die met name zien op het gebied van de Economische en Monetaire Unie. In dit signaleringsfiche worden de belangrijkste elementen er uit gelicht vanwege het bijzondere belang ervan voor Nederland en vanwege het horizontale belang vanuit algemeen EU-rechtelijk oogpunt:

1)    Toetsing door het Hof (voor het eerst sinds het Verdrag van Lissabon) van besluiten van de Europese Raad tot wijziging van het EU-werkingsverdrag volgens de (nieuwe) vereenvoudigde wijzigingsprocedure van artikel 48, lid 6 EU.
2)    Verenigbaarheid met het EU-recht van verdragen die door de lidstaten onderling gesloten zijn.
3)    De uitleg van artikel 125 VWEU (de zogenoemde no-bail-out-clausule).
4)    Het gebruik van EU-instellingen buiten het kader van de Unie.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Ad 1)Toetsing besluiten van de Europese Raad ex artikel 48, lid 6 EU.
Een van de aan het Hof voorgelegde vragen betreft de geldigheid van de wijziging van artikel 136, lid 3, VWEU (dat de bevoegdheid van de lidstaten tot oprichting van een stabiliteitsmechanisme bevestigt) via de zogenaamde vereenvoudigde herzieningsprocedure van artikel 48, lid 6, EU. Deze mogelijkheid is gecreëerd door het Verdrag van Lissabon en houdt in dat het Verdrag wordt gewijzigd door een besluit van de Europese Raad.  Het Hof overweegt dat het in beginsel bevoegd is om de geldigheid van een besluit van de Europese Raad te onderzoeken. De Europese Raad is immers sinds het Verdrag van Lissabon een instelling van de Unie en daarmee onderworpen aan het toezicht van het Hof. Aangezien het besluit van de Europese Raad een bepaling van primair recht bevat, komt de vraag op of het Hof de geldigheid van die bepaling mag toetsen. Het Hof bevestigt dat het niet de geldigheid van een bepaling van primair recht mag onderzoeken, maar dat het Hof wel mag toezien of artikel 48, lid 6, EU is nageleefd. Het Hof dient zich er bij dit onderzoek van te vergewissen dat, naast de procedurele voorwaarden, voldaan is aan de voorwaarden van artikel 48, lid 6, EU namelijk of:

(1) de wijziging enkel betrekking heeft op het derde deel van het EU-Werkingsverdrag (beleid en intern optreden van de Unie) en
(2) de bevoegdheden van de Unie niet worden uitgebreid.

Met name het onderzoek naar de vraag of de wijziging enkel betrekking heeft op het derde deel van het EU-Werkingsverdrag is interessant. Het Hof acht zich namelijk bij dat onderdeel bevoegd te toetsen of de via de vereenvoudigde procedure geïntroduceerde nieuwe Verdragsbepaling afbreuk doet aan bepalingen in andere delen van het Werkingsverdrag (andere delen dan deel drie). Daar is in dit geval geen sprake van; het besluit van de Europese Raad is geldig.

Ad 2) Verenigbaarheid met het EU-recht van verdragen die door de lidstaten onderling gesloten zijn.
Het Hof overweegt dat artikel 3, lid 2, VWEU (exclusieve bevoegdheid Unie tot sluiting verdragen) ook kan zien op overeenkomsten van lidstaten onderling. Artikel 3, lid 2, VWEU zou dus in de weg kunnen staan aan het ESM-verdrag indien dit verdrag gemeenschappelijke regels van de Unie kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. Daar is echter in het geval van het ESM-verdrag geen sprake van.
Het Hof onderzoekt of het ESM strijdig is met de bevoegdheden van de Unie (monetair beleid, coördinatie van het economisch beleid door de Unie). Het Hof oordeelt dat de doelstelling van het ESM (voldoen aan financieringsbehoeften van ESM-leden, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren) andere doelen nastreeft en geen afbreuk doet aan het EU-optreden op die terreinen. Het Hof acht hierbij van belang dat ESM een zogenoemde ‘consistentiebepaling’ (artikel 13, lid 3) bevat waarin staat dat de voorwaarden die het ESM stelt volledig consistent moeten zijn met de coördinatie van het economisch beleid door de Unie.

Ad 3) Uitleg van artikel 125 VWEU (‘no bail out’ clausule)
Dit is het zwaartepunt van het arrest. Artikel 125, lid 1, VWEU vormt een waarborg dat iedere lidstaat aansprakelijk blijft voor zijn verbintenissen (zoals schulden bij derden). Het artikel verbiedt andere lidstaten die verbintenissen over te nemen. Dit verbod beoogt te verzekeren dat lidstaten onderworpen blijven aan de disciplinerende werking van de (financiële) markten. Het Hof moet beoordelen of de lidstaten door middel van het ESM, dat onder strikte voorwaarden financiële steun geeft aan landen, dit verbod overtreden. Het Hof oordeelt, kijkend naar de tekst en het doel van artikel 125 VWEU, dat het verbod niet in de weg staat aan de “verlening van financiële bijstand door een of meer lidstaten aan een lidstaat die aansprakelijk blijft voor zijn eigen verbintenissen ten aanzien van zijn schuldeisers, mits de aan die bijstand verbonden voorwaarden die lidstaat stimuleren een gezond begrotingsbeleid te voeren” (rechtsoverweging 137).
Het Hof komt ten aanzien van het ESM-verdrag tot de conclusie dat artikel 125 niet geschonden is.

Ad 4) Gebruik van de EU-instellingen buiten het kader van de Unie
In het ESM-verdrag krijgen drie instellingen van de Unie taken toebedeeld: de Commissie, de Europese Centrale Bank en het Hof van Justitie. Het is de vraag of deze taken in overeenstemming zijn met artikel 13, lid 2, EU dat bepaald dat iedere instelling handelt binnen de grenzen die haar in de Verdragen zijn toebedeeld.
Het Hof houdt  wat betreft de taken van de Commissie en de ECB vast aan de zogenoemde Bangladesh-rechtspraak : de lidstaten hebben op de gebieden die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren het recht om buiten het kader van de Unie taken op te dragen aan de instellingen, zoals de coördinatie van een gemeenschappelijk optreden door de lidstaten of het beheer van financiële bijstand, mits deze taken de wezenlijke aard van de bevoegdheden die het VEU en het VWEU aan de instellingen toedelen, niet veranderen. De taken van de Commissie en de ECB in het kader van het ESM voldoen aan deze criteria.
De aan het EU-Hof opgedragen taak geschillen te beslechten tussen ESM-leden en tussen het ESM en een ESM-lid voldoet volgens het Hof aan de voorwaarden van artikel 273 VWEU. Belangrijk hierbij is dat volgens het Hof de aan de bevoegdheid van het Hof onderworpen geschillen een verband met de materie van de Verdragen vertonen. Een geding betreffende de uitlegging of de toepassing van het ESM-verdrag kan tevens betrekking hebben op de uitlegging of de toepassing van het EU-recht omdat de activiteiten van het ESM volledig consistent moeten zijn met het recht van de Unie.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten van het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
Voor Nederland stond voorop dat het ESM, als belangrijk instrument in de aanpak van de Eurocrisis, overeind moest blijven. Nederland heeft het ESM-verdrag geratificeerd. Ook de wijziging van artikel 136, lid 3, waarmee Nederland heeft ingestemd, was wat Nederland betreft geldig tot stand gekomen. De uitspraak van het Hof is hiermee in overeenstemming. Ten aanzien van de belangrijkste elementen uit het arrest geldt dat deze overwegend in lijn zijn met het door Nederland ingenomen standpunt:

Ad 1) Nederland heeft ingebracht dat het Hof, ondanks het verbod op toetsing van de geldigheid van primair recht, mag nagaan of de voorwaarden van artikel 48, lid 6 EU zijn nageleefd.

Ad 2) Nederland heeft in dit kader met name naar voren gebracht dat de activiteiten van het ESM (onder strikte voorwaarden financiële steun verlenen) te onderscheiden zijn van monetair beleid, zoals dat door de ECB wordt gevoerd.

Ad 3) Nederland en Duitsland hebben, met het oog op het doel van het artikel, een strikte lezing van artikel 125 bepleit. Deze lidstaten hechten veel waarde aan begrotingsdiscipline van lidstaten. Financiële steun aan lidstaten moet als middel pas in het uiterste geval (ultima ratio) worden ingezet, namelijk in die gevallen waarin de Eurozone in haar geheel gevaar loopt. Het Hof heeft in rechtsoverweging 136 gewezen op het ultima ratio- karakter van het ESM. In rechtsoverweging 137 (waarin de criteria voor verenigbaarheid met artikel 125 staan) wordt dit niet herhaald. Het is onduidelijk of het Hof het ultima ratio karakter ziet als voorwaarde voor verenigbaarheid met 125 VWEU. Nederland ziet, gelet op het belang dat het Hof hecht aan het doel van artikel 125 VWEU (lidstaten dwingen zich aan de marktlogica te conformeren), ruimte om de strikte lezing van artikel 125 VWEU te handhaven.

Ad 4) Volgens Nederland voldoet het gebruik van de EU-instellingen door ESM aan de voorwaarden die daaraan door het Verdrag worden gesteld, zoals voortvloeit uit de zogenoemde Bangladesh-rechtspraak van het Hof.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan alle ministers. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie