C-379/98, Preussen Elektra, arrest van 13 maart 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJ EG 13 maart 2001, C-379/98, Preussen Elektra / Schleswag AG
Betrokken departementen Alle departementen en ISO
Sleutelwoorden Elektriciteit - hernieuwbare energiebronnen - verplichte afname duurzame energie van nationale leverancier tegen minimumprijzen - steun - vrij verkeer van goederen - milieubescherming
Beleidsrelevantie (samenvatting) Het criterium "met staatsmiddelen bekostigd" beperkt de toepasselijkheid van het steunverbod (artikel 87 EG) tot regelingen die tot bevoordeling van (bepaalde) ondernemingen leiden, waarbij sprake is van rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen. Regelingen die wel tot bevoordeling keiden, maar waarbij van een dergelijke overdracht geen sprake is, vallen niet onder het steunverbod (NB. mogelijk wel onder andere Verdragsartikelen). Vergelijkbare Nederlandse regelingen hoeven dus niet (meer) ex artikel 88 lid 3 EG te worden aangemeld bij de Commissie ter verkrijging van goedkeuring.
De Electriciteitsrichtlijn 96/62 EG en de artikelen 28-30 EG (vrij verkeer van goederen) laten de lidstaten vooralsnog ruimte om handelsbeperkende maatregelen te treffen voor de bevordering van duurzame energie, zelfs als deze maatregelen bevoordeling van nationale leveranciers inhouden. Interessant is dat het Hof in navolging van de preambule van de Electriciteitsrichtlijn erkent dat in het liberaliseringsproces in de electriciteitssector bepaalde handelsbelemmeringen nog zullen blijven bestaan.
Het arrest bevat ook aanknopingspunten voor meer algemene onderwerpen van discussie: de mogelijke rechtvaardiging om redenen van milieubescherming van discriminerende maatregelen en van nationale maatregelen, die (mede) bijdragen aan de bescherming van mondiale milieudoelstellingen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Feiten en prejudiciële vragen PreussenElektra (PE) exploiteert in Duitsland elektriciteitscentrales en een hoogspanningsdistributienet. Via dit net levert PE elektriciteit aan regionale en gemeentelijke energiebedrijven en industriële ondernemingen. Schleswag (S) is een regionaal elektriciteitsbedrijf dat voor haar klanten elektriciteit bijna uitsluitend van PE betrekt. PE bezit ruim 65% van de aandelen in S; de overige aandelen zijn in handen van diverse gemeenten van het Land Schleswig-Holstein.
Op grond van het Stromeinspeisungsgesetz (StrEG) is S verplicht de elektriciteit die in haar distributiegebied uit duurzame bron wordt geproduceerd af te nemen tegen een in de StrEG vastgelegde minimumprijs. Artikel 4(1) StrEG voorziet erin dat, voorzover het overeenkomstig deze wet te vergoeden aantal kilowattuur meer dan 5% beloopt van het totaal aantal kilowattuur dat het elektriciteitsbedrijf in de loop van een kalenderjaar via zijn net heeft geleverd, de toeleverende netexploitant de extra kosten moet terugbetalen die voortvloeien uit het aantal kilowattuur dat dit maximum overschrijdt. Als gevolg van de toename in de productie van groene energie tussen 1991 en 1998 stegen de extra kosten voor S dramatisch. S vorderde daarom met een beroep op artikel 4(1) StrEG terugbetaling van een deel van de betrokken kosten. Nadat PE het gevorderde bedrag, onder voorbehoud, aan S had terugbetaald, vordert zij thans voor het Landgericht Kiel dit bedrag weer terug.
Het StrEG was oorspronkelijk op grond van artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) als steunmaatregel bij de Europese Commissie aangemeld en goedgekeurd. Latere wijzigingen van het StrEG, waaronder de opneming van artikel 4(1) in de wet, zijn niet aangemeld. PE voert nu aan dat artikel 4(1), dat als basis voor de terugbetalingsverplichting van PE dient, daarom buiten toepassing moet worden gelaten.
Ervan uitgaande dat de wijzigingen van het StrEG niet overeenkomstig artikel 93(3) EG-Verdrag zijn aangemeld, legt het Landgericht aan het Hof de vraag voor of het StrEG in gewijzigde vorm, in verband met het uit de gegarandeerde minimumprijzen voor producenten van elektriciteit voortvloeiend voordeel, al dan niet als steunmaatregel moet worden aangemerkt. Ook wordt de vraag gesteld of de verplichting tot afname van uit hernieuwbare bron geproduceerde elektriciteit niet in strijd is met artikel 30 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG).
Steunmaatregel? Onbetwist is dat een wettelijke verplichting tot afname van duurzaam geproduceerde elektriciteit tegen minimumprijzen voor de betrokken producenten een economisch voordeel oplevert, nu zij hen zonder enig risico hogere winsten verzekert dan het geval zou zijn zonder deze maatregel. Na te hebben vastgesteld dat de participatie van de Duitse overheid in de elektriciteitsproductie sector gering is, (her)formuleert het Hof de eerste prejudiciële vraag als volgt: Is een regeling waarbij enerzijds particuliere elektriciteitsbedrijven verplicht worden om elektriciteit af te nemen die in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen is geproduceerd tegen minimumprijzen die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit en anderzijds de uit deze verplichting voortvloeiende financiële last wordt verdeeld tussen deze elektriciteitsbedrijven en de toeleverende particuliere netexploitanten, een steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG?
Bij de beantwoording van deze vraag wijst het Hof erop dat volgens vaste rechtspraak uitsluitend die voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd als steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG moeten worden beschouwd. Het in artikel 87 EG gemaakte onderscheid tussen "steunmaatregelen van de staten" en "steunmaatregelen in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd" betekent niet dat alle door een lidstaat verleende voordelen steunmaatregelen zijn, ongeacht of zij al dan niet met staatsmiddelen worden gefinancierd. De litigieuze afnameverplichting tegen minimumprijzen brengt geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen aan de betrokken producenten van groene elektriciteit met zich mee. Bijgevolg kan de verdeling van de uit deze verplichting voortvloeiende financiële last tussen de particuliere elektriciteitsbedrijven en andere particuliere ondernemingen evenmin een rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen vormen. Hieraan wordt niet afgedaan doordat ten gevolge van een negatiever bedrijfsresultaat de Staat belastinginkomsten zou derven. Een dergelijk gevolg is inherent aan een dergelijke regeling en kan niet worden beschouwd als een middel om de betrokken producenten een voordeel ten laste van de Staat te verlenen.
Het betoog van de Commissie dat ter verzekering van het nuttig effect van de artikelen 87 en 88 EG, deze bepalingen in samenhang met artikel 10 EG zouden moeten worden toegepast op regelingen als die van het StrEG werd door het Hof afgewezen. Anders dan bij de toepassing - via artikel 10 EG - van de tot ondernemingen gerichte artikelen 81 en 82 EG op overheidsbesluiten, gaat het in geval van artikel 87 om gedragingen van de lidstaten zelf, zodat er geen ruimte is voor een dergelijke analogie.
Conclusie: de in de StrEG neergelegde verplichting tot het afnemen van duurzaam geproduceerde elektriciteit tegen minimumprijzen die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde, waarbij de uit deze verplichting voortvloeiende last wordt verdeeld tussen de elektriciteitsbedrijven en de toeleverende netexploitanten is geen steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG.
Vrij verkeer van goederen en bescherming van het milieu Bij de beoordeling van de verenigbaarheid met artikel 28 EG stelt het Hof allereerst vast dat de aan de elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting tot de afname van elektriciteit die in hun distributiegebied is geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen het intracommunautaire handelsverkeer minstens potentieel belemmert. Zij moet daarom als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking worden aangemerkt. Hiermee wordt aangesloten bij eerdere rechtspraak waarin het Hof had vastgesteld dat de verplichting om een bepaald product tot een aangegeven percentage bij een nationale leverancier te betrekken in zoverre de mogelijkheden om dit product in te voeren beperkt, doordat zij economische subjecten verhindert een deel van hun behoeften te dekken bij subjecten in andere lidstaten (Zaak 72/83, Campus Oil, Jur. 1984, 2727).
Vervolgens beziet het Hof of de afnameverplichting niettemin verenigbaar zou kunnen zijn met artikel 28 EG, gelet op enerzijds het doel van het StrEG en anderzijds de bijzonderheden van de elektriciteitsmarkt. Op dit punt stelt het Hof voorop dat regelingen als het StrEG de milieubescherming ten goede komen, doordat zij bijdragen tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en ook de EG en haar lidstaten besloten hebben maatregelen terzake te treffen. Dienaangaande zijn in VN-verband ook door de lidstaten en de EG verplichtingen aangegaan (Kyoto). Dit beleid beoogt, aldus het Hof, ook de bescherming van de gezondheid en van het leven van personen en dieren, alsmede het behoud van plantensoorten. Hiermee wordt impliciet gerefereerd aan de uitzonderingsgrond van artikel 30 EG. Voorts wijst het Hof op het feit dat milieubescherming moet worden geïntegreerd in andere terreinen van communautair beleid (ex artikel 130R(2) EG-Verdrag) en dat dit beginsel met het Verdrag van Amsterdam nu is opgenomen in het Eerste Deel van het EG-Verdrag als één van de basisbeginselen van het Verdrag (artikel 6 EG).
Meer toegespitst op de bijzondere kenmerken van de elektriciteitsmarkt wijst het Hof erop dat de Electricteitsrichtlijn (Rl. 96/92, PbEG 1997, L 27/20) de lidstaten de mogelijkheid geeft uit milieubeschermingsoverwegingen voorrang te geven aan de productie van electriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Voorts onderschrijft het Hof de constatering in de preambule bij de Elektriciteitsrichtlijn dat deze richtlijn slechts een nieuwe fase van de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt vormt en dat er na de inwerkingtreding van de richtlijn toch nog bepaalde belemmeringen met betrekking tot de handel in elektriciteit tussen de lidstaten zullen blijven bestaan. Tenslotte wijst het Hof op de bijzondere kenmerken van het product elektriciteit, waarvan de oorsprong moeilijk kan worden vastgesteld, en op het feit dat in communautair verband thans een voorstel voor een richtlijn in behandeling is inzake de bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare energiebronnen (Pb 2000 C 311 E/320).
Op basis van deze constateringen komt het Hof tot de conclusie dat een regeling als het gewijzigde StrEG niet onverenigbaar is met artikel 28 EG.
Korte analyse Op het punt van het begrip "steunmaatregelen" in de zin van artikel 87 EG is van groot belang dat het Hof uitdrukkelijk blijkt vast te houden aan het criterium dat het hierbij moet gaan om maatregelen die rechtstreeks of zijdelings "met staatsmiddelen zijn bekostigd.". Hierover was in de juridische doctrine twijfel ontstaan. In zijn conclusie in deze zaak heeft AG Jacobs expliciet de vraag aan de orde gesteld of er reden bestaat het begrip "steunmaatregel" extensiever uit te leggen en de rechtspraak op dit punt te herzien. Na een uitgebreide analyse komt hij tot de conclusie dat er juist goede redenen zijn om dat niet te doen. Het Hof volgt hem hierin en heeft daarmee onomwonden bevestigd dat het element "met staatsmiddelen bekostigd" een constitutief element is van het begrip "steunmaatregel".
Het arrest is tevens opmerkelijk door de wijze waarop het StrEG wordt beoordeeld in het licht van artikel 28 EG. Opvallend is dat het Hof wel ingaat op de milieurechtvaardiging van de afnameverplichting voor electriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, maar niet op het feit dat het StrEG nationale leveranciers bevoordeelt, waarmee het als een discriminerende maatregel zou kunnen worden aangemerkt. Na de vaststelling dat het StrEG de tussenstaatse handel in duurzame energie "tenminste potentieel belemmert", gaat het Hof met voorbijgaan aan de vraag of de afnameverplichting al dan niet als een discriminerende maatregel kan worden aangemerkt, onmiddellijk in op de mogelijke verenigbaarheid met artikel 28 EG gelet op het milieudoel van de regeling en de bijzonderheden van de betrokken markt. Waar niet in het EG-Verdrag neergelegde uitzonderingen (dwingende vereisten van algemeen belang, zoals milieubescherming in ruime zin) in de standaardbenadering van het Hof slechts beschikbaar zijn ter rechtvaardiging van maatregelen die zonder onderscheid van toepassing zijn op binnenlandse en geïmporteerde producten, wordt door het Hof in dit geval deze voorwaarde niet uitdrukkelijk behandeld. Nu het Hof tevens (impliciet) verwijst naar de rechtvaardigingsgronden van artikel 30 EG (die van toepassing kunnen zijn op discriminerende maatregelen) laat het Hof in feite in het midden of de maatregel als discriminerend moet worden aangemerkt en zo ja, welke rechtvaardigingsgrond daarvoor kan worden ingeroepen. Alleen de opmerking van het Hof over de moeilijkheid om de oorsprong van electriciteit te achterhalen kan duiden op een rechtvaardiging van de verplichting van nationale leveranciers af te nemen. In enkele eerdere arresten is het Hof eveneens bereid gebleken om bij de beoordeling van (discriminerende) nationale milieumaatregelen van zijn gebruikelijke benadering af te wijken (zie m.n. de Zaken C-2/90, Waalse afvalstoffen, Jur. 1992, I-4431, C-389/96, Aher-Waggon, Jur. 1998, I-4473 en (ten aanzien van artikel 29 EG) C-203/96, Dusseldorp, Jur. 1998, I-4075, en C-208/98, FFAD, Jur. 2000, I-...). Het arrest PreussenElektra zou als een vervolg op deze trend kunnen worden gezien.
Het Hof erkent in deze zaak dat nationale milieumaatregelen die (mede) bijdragen aan een mondiaal milieubelang gerechtvaardigd kunnen worden onder het vrije verkeer van goederen.
Verder kan worden gesignaleerd dat het Hof in deze zaak volstaat met het vaststellen van de verenigbaarheid met artikel 28 in verband met het doel van de afnameverplichting en de kenmerken van de markt zonder verder in te gaan op de vraag of de regeling voldoet aan het evenredigheidsvereiste.
Van belang is voorts dat het Hof constateert dat de Elektriciteitsrichtlijn nog geen volledige harmonisatie inhoudt, maar erkent dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht in de overgang van een gereguleerde markt naar een vrije markt bepaalde handelsbelemmeringen zullen blijven bestaan.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De bevestiging van het criterium "met staatsmiddelen bekostigd" betekent dat nationale (wettelijke) regelingen die bepaalde ondernemingen of sectoren bevoordelen, zonder dat daarbij sprake is van overdracht van staatsmiddelen, niet (meer) bij de Commissie hoeven te worden aangemeld op grond van artikel 88(3) EG.
Het arrest is voorts van belang voor het beleid met betrekking tot de stimulering van de productie en het gebruik van duurzame energie. Uit het arrest volgt dat (non-tarifaire) maatregelen die voor dit doel worden opgesteld als verenigbaar met artikel 28 EG kunnen worden beschouwd, zelfs in het geval zij niet zonder onderscheid van toepassing zijn op binnen het eigen land en in een andere lidstaat van de EU/EER opgewekte energie uit duurzame bron. Het Hof kent in dit geval een zodanig gewicht aan het milieudoel toe dat het kennelijk niet noodzakelijk wordt geacht te beoordelen of al dan niet aan het evenredigheidsvereiste is voldaan. Waar in Nederland de productie van duurzame energie vooral met fiscale instrumenten wordt gestimuleerd is wel van belang om op te merken dat het arrest PreussenElektra niet als basis kan dienen voor het voorbehouden van fiscale voordelen aan nationaal geproduceerde groene energie. Op dit gebied is het arrest in Zaak C-213/96, Outokumpu Oy, Jur. 1998, I-1777 nog leidend. In dit arrest heeft het Hof, onder erkenning (evenals in PreussenElektra) van het feit dat het niet eenvoudig is te verifiëren dat eenmaal tot het net toegelaten elektriciteit uit duurzame bron is opgewekt, aangegeven dat importeurs van dergelijke stroom niettemin in de gelegenheid moeten worden gesteld aan te tonen dat zij in aanmerking komen voor het daarvoor geldende gunstiger belastingtarief.
Van belang is ook dat het Hof heeft erkend dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht in de electriciteitssector in de transitie van de gereguleerde markt naar een vrije markt bepaalde belemmeringen met betrekking tot de handel zullen blijven bestaan. Dit zou zich ook in de context van liberaliseringsprocessen in andere sectoren dan de elektriciteitssector kunnen voordoen.
Meer in het algemeen lijkt zich een trend af te tekenen waarbij het Hof bereid is meer gewicht toe te kennen aan nationale maatregelen die belangrijke doelstellingen van milieubeleid dienen. Met name zou uit het arrest een grotere ruimte voor discriminerende maatregelen alsmede maatregelen ter bescherming van mondiale milieubelangen kunnen worden afgeleid.
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt toegezonden aan alle departementen en het ISO. Voorts wordt de werkgroep Trends in de rechtspraak gesuggereerd aandacht te besteden aan de toepassing van de milieurechtvaardigingsgrond op discriminerende maatregelen.
