C-382/99, Nederland tegen Commissie (tankstations), arrest van 13 juni 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie, 13 juni 2002, zaak C-382/99, Koninkrijk der Nederlanden tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen (tankstations)
Trefwoorden Staatssteun - de-minimissteun - risico van cumulatie van steun - terugvordering - loyale samenwerking - gewettigd vertrouwen - rechtszekerheidsbeginsel - motiveringsplicht
Betrokken departementen Alle departementen
Beleidsrelevantie Het belang van dit arrest bestaat voornamelijk in het feit dat het een bevestiging van de verplichting tot terugvordering van de daadwerkelijk begunstigden betreft. De daadwerkelijk begunstigden waren niet in alle gevallen de subsidieontvangers, maar ook ten tijde van de subsidietoekenning (onbekende) indirect begunstigden.
Daarnaast benadrukt het arrest de plicht tot loyale samenwerking in staatssteunprocedures. Wanneer de lidstaat de Commissie niet volledig informeert, komen de gevolgen daarvan veelal voor zijn rekening.
In het arrest wordt verder duidelijk dat als het gaat om steunverlening onder de de-minimisregeling, gekeken moet worden naar de "hoogste begunstigde in een bedrijfsverband". Vooralsnog lijkt de uitleg waarbij dat de hiërarchisch hoogste juridische entiteit van een groep of concern binnen de desbetreffende lidstaat is, een redelijke uitleg.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Feiten In 1997 zijn de accijnzen voor benzine, diesel en LPG verhoogd. Om de daardoor ontstane nadelige gevolgen voor Nederlandse exploitanten van tankstations in de grensstreek met Duitsland te compenseren, is besloten de 'Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland' in het leven te roepen. Deze regeling voorzag in een subsidie per liter afgeleverde benzine. In de regeling is de maximumsubsidie per aanvrager voor een periode van drie jaar vastgesteld op 100.000 ECU, het plafond volgens de de-minimisregeling. Een wijziging van de regeling waardoor het maximum niet langer zou gelden per aanvrager, maar per tankstation, werd in augustus 1997 voorwaardelijk aangemeld.
De Commissie startte een onderzoek naar mogelijk ongeoorloofde cumulatie van steun. Hierbij werd in het bijzonder aandacht geschonken aan het bestaan van zgn. SPB-clausules (systeem van prijsbeheer): een overeenkomst tussen een oliemaatschappij en een pomphouder waarin meestal wordt bepaald dat de oliemaatschappij een deel van de kosten van een door de pomphouder aan het tappunt verleende prijskorting voor haar rekening kan nemen, mits de voorwaarden op de binnenlandse en / of internationale markt een tijdelijke of blijvende aanpassing van deze korting wenselijk of noodzakelijk maken. In 1999 heeft de Commissie de subsidieregeling gedeeltelijk onverenigbaar verklaard en terugvordering van de onverenigbaar verklaarde steun gelast (beschikking 1999/705/EG).
Ten aanzien van categorieën pomphouders die een SPB-clausule in hun contract hadden staan, was de Commissie van mening dat er een risico bestond van cumulatie van steun ten gunste van de oliemaatschappijen en verklaarde zij de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Volgens de Commissie profiteerde de olieleverancier geheel of ten dele van de aan de pomphouders verleende steun, omdat laatstgenoemde vanwege de steun geen of slechts gedeeltelijk een beroep konden doen op de SPB-clausule. Dit zou de oliemaatschappijen geld besparen en dit bedrag zou door de contractuele binding met meer tankstations tot cumulatie boven de de-minimisdrempel (kunnen) stijgen.
Redenering Het eerste middel van Nederland, dat stelt dat de Commissie ten onrechte aan de dwingende aard van de de-minimis regeling is voorbijgegaan, wordt door het Hof afgewezen. Het Hof stelt dat de regeling weliswaar bepaalt dat steunbedragen onder de 100.000 € uitgekeerd over een periode van drie jaar de mededinging niet merkbaar kunnen vervalsen en dat deze steunbedragen derhalve niet onder art. 92 lid 1 vallen en dus niet hoeven te worden aangemeld, maar dat Mededeling 96/C 68/06 bepaalt dat de lidstaten de controletaak van de Commissie dienen te vergemakkelijken en dat de toepassing van de mededeling betreffende de de-minimisnorm afhankelijk is gesteld van de voorwaarde van non-cumulatie. Nu de Commissie de Nederlandse regering verwijt het beginsel van non-cumulatie niet te hebben nageleefd, heeft de Commissie geen nieuwe eisen gesteld aan de toepassing van de de-minimisregel, maar zich er enkel toe beperkt na te gaan of aan de voorwaarden voor toepassing van die regel was voldaan.
De Commissie geeft in haar beschikking aan dat voor de toepassing van de de-minimisregel moet worden vastgesteld wie feitelijk van de steun profiteert en of de de-minimisdrempel voor iedere begunstigde in acht is genomen. Volgens het Hof heeft de Commissie hiermee, anders dan Nederland stelt, voldoende gemotiveerd dat er naar haar mening gevaar voor cumulatie bestaat.
Het Hof overweegt verder ten aanzien van het door Nederland aangevoerde, dat ook bij de toepassing van de de-minimisregel de Lidstaat is gehouden alle gegevens te overleggen die het beroep op de de-minimsregel rechtvaardigen, zeker in geval van twijfel bij de Commissie. Doet de lidstaat dit niet, dan wordt de wettigheid van de Commissiebeschikking beoordeeld op basis van de informatie die de Commissie onder zich had op het moment van vaststelling van de beschikking. Een Lidstaat kan een beschikking niet betwisten met gegevens die ze in de administratieve fase niet naar voren heeft gebracht. Daarbij voert de Nederlandse regering naar de mening van het Hof geen concrete gegevens aan op basis waarvan de onjuistheid van het gestelde in de beschikking kan worden aangetoond. De Commissie heeft dan ook noch de motiveringsplicht geschonden, noch een kennelijk onjuiste beoordeling gemaakt. Indien een lidstaat bij uitvoering van de beschikking moeilijkheden ondervindt, dient ze hierover in overleg te treden met de Commissie.
De Nederlandse regering voerde vervolgens aan dat de indirecte voordelen die de oliemaatschappijen genieten, geen staatssteun vormen in de zin van het Verdrag, maar voortvloeien uit contractuele relaties waar de nationale overheid geheel buiten staat en die ze zelfs niet kent. Van haar kan niet verwacht worden dat ze zich in haar handelen telkens van dergelijke indirecte en voor haar niet zichtbare effecten vergewist, laat staan dat ze onder alle omstandigheden zorgt dat dergelijke effecten zich niet voordoen. Daarbij is het twijfelachtig of de SPB-clausules in dit geval zouden zijn toegepast, aangezien het marktaandeel van de oliemaatschappijen niet werd aangetast.
Het Hof overweegt op dit punt dat de doelstelling van de Tijdelijke regeling en de SPB-clausule hetzelfde zijn, namelijk de omzet van de pomphouder te beschermen tegen concurrerende verkoop in de directe nabijheid. Dat betekent volgens het Hof dat de Tijdelijke regeling gold in omstandigheden die de SPB-clausules van toepassing deden zijn. Derhalve is er volgens het Hof sprake van steun aan de oliemaatschappijen omdat zij door de toepassing van de Tijdelijke regeling werden vrijgesteld van hun verplichting geheel of ten dele de kosten te dragen van de prijsverlaging aan de pomp.
Ten slotte wordt ook het laatste middel van de Nederlandse regering, ten aanzien van de terugvordering, afgewezen. Het Hof overweegt dat met terugvordering herstel van de vroegere toestand moet worden gerealiseerd. In de afwezigheid van communautaire regels ten aanzien van terugvordering, dient elke lidstaat de terugvordering te realiseren met inachtneming van de nationale wetgeving, voor zover de nationale wetgeving de terugvordering niet feitelijk onmogelijk maakt. De verplichting voor de lidstaat het precieze bedrag van de terugvordering te berekenen, zeker in het geval waarbij de Commissie voor haar beoordeling afhankelijk was van gegevens die niet door de lidstaat zijn verstrekt, past in het kader van de loyale samenwerking ex art 5 EG-verdrag (nu artikel 10 EG). Ten aanzien van de onduidelijkheid over de vraag van wie moet worden teruggevorderd, stelt het Hof dat de steun dient te worden teruggevorderd van de daadwerkelijk begunstigden. Als een Lidstaat daarbij moeilijkheden ondervindt, ligt het op haar weg daarover, in het kader van de loyale samenwerking, in overleg te treden met de Commissie. Ten slotte stelt het Hof dat het de Commissie in deze zaak niet kan worden verweten dat ze de inleiding van de onderzoeksprocedure en de vaststelling van de beschikking heeft vertraagd, daar de Nederlandse regering niet inhoudelijk heeft gereageerd op haar verzoek om aanvullende informatie.
Korte analyse Belangrijk is dat het Hof het middel ten aanzien van de zgn. onderliggende rechtsrelaties niet lijkt te accepteren. Het argument van Nederland dat het bij de verlening van steun geen rekening kan houden met eventuele contractuele relaties tussen de (bij de lidstaat bekende) begunstigde enerzijds en derden anderzijds, wordt door het Hof niet gehonoreerd. Het Hof kijkt enkel naar de vraag wat de gevolgen zijn van de nationale regeling en wie - op grond van bestaande jurisprudentie - als daadwerkelijke begunstigde moet worden aangemerkt. Het argument dat het nog maar de vraag is of de SPB-clausule zou zijn toegepast in het geval de Tijdelijke regeling niet in het leven zou zijn geroepen, en in welke mate die clausule dan zou zijn toegepast, wordt niet geaccepteerd. Op grond hiervan kan de conclusie worden getrokken dat bij de beoordeling of er sprake is van steun ook rekening moet worden gehouden met contractuele relaties tussen de begunstigde en derden waarbij de overheid geen partij is en die ze niet kent. Het is denkbaar dat er daarbij (wederom) een situatie ontstaat waarin achteraf pas duidelijk wordt dat dergelijke contractuele relaties bestaan, waardoor er achteraf vastgesteld wordt dat er sprake is van steun, hetgeen de overheid op het moment van het verlenen van de steun niet wist of kon weten.
Uit het arrest is op te maken dat de plicht tot loyale samenwerking (voor de Lidstaat) in staatssteunzaken niet licht moet worden opgevat.
Indien de Lidstaat (naar de mening van de Commissie) onvoldoende gegevens overlegt, of wanneer de Lidstaat niet of slechts gedeeltelijk op verzoeken om informatie reageert, zijn de consequenties voor rekening van de Lidstaat. De Commissie neemt een beschikking op grond van de haar tot dan toe bekende feiten en de lidstaat kan de Commissie in een dergelijk geval in de gerechtelijke procedure niet tegenwerpen dat de beoordeling onjuist was. Ten aanzien van terugvordering geldt dat het aan de Lidstaat is invulling te geven aan de terugvordering en het bedrag te bepalen. Dit geldt volgens het Hof des te sterker indien de Lidstaat onvoldoende gegevens heeft verstrekt. Kortom, het niet verstrekken van informatie kan grote gevolgen hebben voor beschikking en terugvordering. Wel is het zo dat er een grens is aan de bevoegdheid van de Commissie om informatie te verzoeken.Indien de Commissie duidelijk niet-relevante informatie vraagt of in herhaling vervalt, kan de Lidstaat de Commissie hier op aanspreken (vgl C-99/98 Oostenrijk tegen Commissie).
De controleverplichtingen die op grond van de de-minimisregeling (nu verordening69/2001) op de lidstaat rusten, brengen een aanzienlijke administratieve last met zich mee. In het geval de Commissie twijfelt aan de juiste toepassing van de regeling, is er sprake van een informatieverplichting van de lidstaat die niet anders is dan die op grond van een aanmeldingsprocedure ex art 88 lid 3 EG. Ten aanzien van de terugvordering houdt het Hof vast aan de bestaande lijn dat er slechts in uitzonderlijke gevallen een beroep op de volstrekte onmogelijkheid van terugvordering kan worden gedaan. In het geval de Lidstaat hierop een beroep wil doen, dient ze hierover eerst in overleg te treden met de Commissie, teneinde tot een oplossing te komen.
In het arrest wordt verder duidelijk dat voor de beoordeling of er sprake is van mogelijke cumulatie van steun, als het gaat om steunverlening onder de de-minimisregeling, gekeken moet worden naar de "hoogste begunstigde in een bedrijfsverband". Vooralsnog lijkt de uitleg waarbij dat de hiërarchisch hoogste juridische entiteit van een groep of concern binnen de desbetreffende lidstaat is, een redelijke uitleg.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het afwijzen van het argument van de Nederlandse regering ten aanzien van de onderliggende rechtsrelaties kan verstrekkende gevolgen hebben voor de steunverlening door de overheid. Gekeken is of er uit het arrest duidelijke beleidslijnen te destilleren zijn om situaties als in onderhavige zaak te voorkomen. Echter, geconcludeerd moet worden dat dit moeilijk is. Uit het arrest en de bestaande jurisprudentie wordt niet duidelijk welke onderliggende rechtsrelaties tot indirecte steunverlening kunnen leiden. De steunverlenende instantie zal alert dienen te zijn op het bestaan van onderliggende rechtsrelaties en indien mogelijk maatregelen dienen te nemen om te voorkomen dat steun ten onrechte ten goede komt aan indirect begunstigden. Maar, zoals gezegd is het onduidelijk om welke onderliggende rechtsrelaties het in feite gaat. Bovendien zijn deze overeenkomsten in de meeste gevallen niet bekend bij de overheid, omdat ze er geen partij bij is
Dit bovenstaande kan tot onzekerheid over de kwalificatie 'steun' leiden en kan zoals in onderhavig geval leiden tot een verplichting tot terugvordering.
Nogmaals blijkt dat de controleplicht op grond van de de-minimisregeling (nu vervat in de verordening) niet licht moet worden opgevat. Bij de keuze voor de toepassing van de de-minimisverordening dient hier terdege rekening mee worden gehouden.
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt het arrest en fiche ter kennisneming aan alle departementen. Concrete actie wordt reeds ontplooid in het kader van de werkgroep 'Terugvordering Staatssteun.'
