C-387/97, Commissie tegen Griekenland (art. 228 EG), arrest van 4 juli 2000

Datum arrest, zaaknummer, partijen
HvJ EG 4 juli 2000, zaak C-387/97, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Helleense Republiek (hierna: Griekenland)

Sleutelwoorden
Artikel 228 EG - dwangsom wegens het niet uitvoeren van een arrest van het Hof (arrest van 7 april 1992, zaak C-45/91) - Milieu - Richtlijnen 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PbEG L 194, blz. 47) en 78/319/EEG van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PbEG L 84, blz. 43) - implementatie - daadwerkelijke lokale toepassing van de eisen uit de richtlijn

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Op grond van de Toetredingsakte (1979) diende Griekenland de richtlijnen 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb L 194, blz. 47) en 78/319/EEG van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (Pb L 84, blz. 43) uiterlijk 1 januari 1981 geïmplementeerd te hebben. In het arrest van het Hof van 7 april 1992 (zaak C-45/91) werd vastgesteld dat Griekenland niet aan die verplichting had voldaan. Blijkens dat arrest bestond er een openbare stortplaats in een in een ravijn gelegen riviermonding in het district Chania op Kreta, waar in strijd met beide richtlijnen huishoudelijk en gevaarlijk afval op zo'n manier werd verwijderd dat dit niet zonder gevaar voor de gezondheid en het milieu geschiedde. Ook hadden de Griekse autoriteiten niet de vereiste programma's opgesteld en waren niet de voorgeschreven verwijderingsmaatregelen getroffen. Griekenland bracht naar voren dat pogingen de richtlijnen na te leven waren opgeschort wegens verzet van de lokale bevolking. Het Hof herinnerde eraan dat een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale problemen bij de uitvoering om de niet-nakoming van communautaire verplichtingen te rechtvaardigen, en verklaarde voor recht: "Door niet de nodige maatregelen te nemen om te verzekeren dat in het gebied van Chania afvalstoffen en toxische en gevaarlijke afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, en door voor dat gebied geen plannen of programma's voor de verwijdering van afvalstoffen en toxische en gevaarlijke afvalstoffen op te stellen, is de Helleense Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 6 van richtlijn 75/442/EEG (..) en de artikelen 5 en 12 van richtlijn 78/319/EEG (..).".

Op 11 oktober 1993 stelt de Commissie voor het eerst schriftelijk dat haar nog niet is gebleken dat Griekenland aan het arrest uitvoering heeft gegeven. Onvoldoende bevredigend antwoord van Griekenland leidt tot een ingebrekestelling (1995) en vervolgens tot een met redenen omkleed advies (1996). In dat advies wordt door de Commissie voor het eerst de mogelijkheid van een dwangsom ter sprake gebracht, nog zonder een indicatie van de hoogte daarvan te geven. Griekenland weet met zijn reactie de Commissie niet te overtuigen, zodat, op 14 november 1997, de zaak aanhangig wordt gemaakt. De Commissie verzoekt daarbij het Hof om vast te stellen dat Griekenland artikel 171 van het EG-Verdrag (thans 228 EG) niet is nagekomen, en Griekenland een dwangsom van 24.600 € op te leggen voor elke dag die zij in gebreke blijft met de geven van uitvoering aan het eerdere arrest.

Griekenland verzoekt het Hof primair om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren of te verwerpen, subsidiair om een lagere dwangsom, aangezien Griekenland reeds in belangrijke mate het eerdere arrest zou zijn nagekomen.

Als belangrijkste middel om de niet-ontvankelijkheid aan te tonen stelt Griekenland dat een dwangsom in deze zaak, in strijd met het recht, terugwerkende kracht zou hebben. De mogelijkheid een dwangsom op te leggen werd immers pas met het Verdrag betreffende de Europese Unie (Maastricht) geïntroduceerd, en dat Verdrag trad 1 november 1993 in werking, derhalve na de verzending van de eerste brief door de Commissie. Het Hof weerlegt deze redenering simpelweg door vast te stellen dat bedoelde brief van 11 oktober 1993 geen onderdeel uitmaakt van de precontentieuze procedure, en dat de inbreukprocedure daarom geheel na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht heeft plaatsgehad.

Ten gronde komt het Hof tot het oordeel dat de richtlijnbepalingen, voor de niet-nakoming waarvan Griekenland eerder werd veroordeeld, nog steeds niet correct worden toegepast in het gebied van Chania. Hoewel op enkele punten een verbetering te zien is ten opzichte van de eerdere situatie dan wel dat de Commissie bepaalde overtredingen onvoldoende heeft bewezen (zie overweging 72 tot en met 74), is er nog steeds sprake van een situatie waarbij op ongecontroleerde en illegale wijze afval - waaronder huishoudelijk afval en afval van militaire bases, ziekenhuizen, fabrieken en abattoirs - in het ravijn wordt gestort (zie veel uitgebreider overwegingen 44 tot en met 78).

Het Hof concludeert dan ook: "Door niet de noodzakelijke maatregelen te hebben genomen voor de verwijdering van de afvalstoffen in het gebied van Chania [zodat] afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, overeenkomstig artikel 4 van richtlijn 75/442/EEG (..), en door voor dit gebied geen plannen voor de verwijdering van afvalstoffen overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 75/442 en geen programma's voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 12 van richtlijn 78/319/EEG (..) te hebben opgesteld, heeft de Helleense Republiek niet alle maatregelen genomen die de uitvoering van het arrest van 7 april 1992, Commissie/Griekenland (C45/91) meebrengt, en is zij de krachtens artikel 171 EG-Verdrag (thans 228 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.".

Met betrekking tot de dwangsom geeft het Hof het volgende aan. Allereerst wordt vastgesteld dat, nu het Verdrag daarover niets bepaald, het passend was dat de Commissie voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom richtsnoeren heeft vastgesteld (zie de mededelingen van de Commissie 96/C 242/07 van 21 augustus 1996 inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 van het EG-Verdrag (PbEG C 242, blz. 6) en 97/C 63/02 van 28 februari 1997 betreffende de berekeningswijze van de dwangsom van artikel 171 van het EG-Verdrag (PbEG C 63, blz. 2)). Vervolgens onderschrijft het Hof de wijze waarop de Commissie de richtsnoeren heeft vormgegeven: drie fundamentele elementen dienen als criteria, te weten de ernst van de inbreuk, de duur van de inbreuk en de afschrikkende werking (overweging 85). Het Hof benadrukt dat daarbij nog in bijzonder rekening moet worden gehouden met de gevolgen die de nalatigheid heeft voor particuliere en publieke belangen en met de spoedeisendheid waarmee de inbreuk beëindigd dient te worden (overweging 92). Dat de Commissie de draagkracht van de lidstaat laat meewegen wordt ook door het Hof geaccepteerd, evenals de wijze waarop dat gebeurt, namelijk door het bruto binnenlands product en de stemmenweging in de Raad te betrekken. Wel wordt duidelijk gesteld (overweging 87, 89) dat dit indicatieve regels zijn en dat de hierop gebaseerde voorstellen van de Commissie het Hof niet kunnen binden.

Het Hof neemt vervolgens het door de Commissie voorgestelde bedrag van 24.600 € (impliciet) als basis en loopt vervolgens de criteria na. Over de ernst van de inbreuk merkt het Hof op dat die als "bijzonder ernstig" (overweging 94) dan wel "ernstig" (overweging 95) moet worden beschouwd. De duur van de inbreuk wordt "aanzienlijk" bevonden (overweging 98). Wel wordt herhaald dat de Commissie niet al haar grieven bewezen heeft (overweging 97). Op basis daarvan komt het Hof, zonder enige verdere toelichting, tot het dictum: "De Helleense Republiek wordt veroordeeld, aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen op de rekening van de eigen middelen van de EG een dwangsom van 20.000 € te betalen voor elke dag die zij in gebreke blijft met de uitvoering van de noodzakelijke maatregelen om aan het genoemde arrest Commissie/Griekenland te voldoen, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van dit arrest tot aan de uitvoering van het genoemde arrest Commissie/Griekenland.".

Korte analyse
In het arrest komen verschillende interessante aspecten van de 228-procedure aan de orde. Allereerst is het goed even stil te staan bij het feit dat het überhaupt tot deze eerste veroordeling onder dwangsom is gekomen, 7 jaar nadat het EG-Verdrag dit mogelijk heeft gemaakt. Pas nadat de Commissie in 1996 en 1997 richtsnoeren had opgesteld, kwam het (sporadisch) tot zaken voor het Hof waarbij een dwangsom werd voorgesteld. Tot aan dit arrest ging daarvan al voldoende dreiging uit om de lidstaat te bewegen snel alsnog aan het eerdere arrest te voldoen, zodat het Hof nooit eerder over een voorgestelde dwangsom heeft hoeven oordelen. Dat de 228-procedure niet een heel effectief middel is om een vlotte nakoming van het Europese recht te bewerkstelligen is echter wel duidelijk. De inbreuk heeft bijna 20 jaar kunnen voortduren voordat het tot het uitspreken van de sanctie kwam.

Over termijnen inzake de 228-procedure leert het arrest het volgende. Het eerdere arrest mag van vóór het Verdrag van Maastricht zijn. De formele start van de (tweede) precontentieuze procedure waarschijnlijk niet. De termijn waarbinnen de lidstaat aan het eerdere arrest dient te voldoen wordt, omdat het Verdrag daarover niets bepaalt, blijkbaar per geval beoordeeld maar de lidstaat dient in elk geval dadelijk met de uitvoering te beginnen en deze zo snel mogelijk te voltooien (overweging 82). De dwangsom zelf gaat in op de datum van de uitspraak van het tweede arrest en loopt tot aan het moment van uitvoering van het eerdere arrest.

Met betrekking tot het betoog ten gronde valt op dat het Hof buitengewoon uitgebreid en secuur ingaat op de feitelijke omstandigheden. Het Hof wil duidelijk laten zien dat er geen enkele twijfel bestaat dat er, in strijd met de Europese afvalregelgeving, een voor gezondheid en milieu onacceptabele situatie bestaat en dat de Griekse autoriteiten daar al die jaren niet adequaat op gereageerd hebben. Het Hof dient dan ook te onderzoeken of aan het dictum van het eerdere arrest (zie hiervoor) is voldaan. Dat dictum is niet zo concreet dat daar evident uit volgt welke maatregelen de lidstaat dient te nemen. Het Hof moet dus achtereenvolgens zorgvuldig nagaan of aan alle elementen van het dictum is voldaan (overweging 59) en ontkomt er zodoende niet aan alle betreffende richtlijnbepalingen opnieuw de revue te laten passeren.

Het Hof acht het van belang dat de betreffende Europese regelgeving nog steeds van toepassing is (hetgeen i.c. het geval is, zie overweging 44 en 51). Indien in de tussentijd verplichtingen vervallen, kan het Hof dus niet tot een dwangsom concluderen. Dit lijkt vanzelfsprekend, maar het loopt niet parallel met de (inhoudelijke) veroordeling die immers wordt uitgesproken over een situatie naar de stand van het met redenen omkleed advies.

Het Verdrag biedt de mogelijkheid ofwel een forfaitaire som ofwel een dwangsom op te leggen. In haar richtsnoeren gaat de Commissie alleen in op de dwangsom. Het Hof geeft aan (overweging 93) dat in zaken als deze, waarbij de inbreuk tot op heden voortduurt, inderdaad de dwangsom het meest geschikte middel is.

Over de bepaling van de hoogte van de dwangsom blijven twijfels bestaan. Duidelijk is dat het Hof waarde hecht aan de door de Commissie voorgestelde hoogte daarvan als ook aan de wijze waarop de Commissie die hoogte berekent. Welk rekenmodel het Hof op zijn beurt hanteert om tot het bedrag van 20.000 € te komen blijkt verder niet.

Hieraan mag worden toegevoegd dat het bedrag, gezien de casus, aan de lage kant lijkt. De ernst en duur worden beide als aanzienlijk bestempeld. Het rekenmodel van de Commissie volgend, zou voor Griekenland een dwangsom van minimaal 2.050 en maximaal 123.000 € per dag kunnen worden opgelegd. Op die schaal komt 20.000 € niet over als een bedrag dat past bij een werkelijk ernstige en langdurige schending. Wellicht heeft het Hof laten meewegen dat het om een lokale overtreding gaat, maar dit wordt niet uitgesproken. Het lijkt nog prematuur om te stellen dat dwangsommen niet gauw op het maximum zullen worden gesteld, maar het zal voor het Hof moeilijk zijn om in volgende zaken grote verschillen ten opzichte van dit arrest te motiveren.

Vermeldenswaard is het feit dat het hier om een schending van richtlijnen gaat door lokale overheden. Uit het feit dat het ook om illegale stortingen gaat (overweging 65) zou afgeleid kunnen worden dat het in elk geval deels om een toepassings- en niet een omzettingsprobleem gaat. Uitvoerig wordt in het arrest uiteengezet dat de onwil bij de lokale overheid om tot maatregelen te komen cruciaal is. Het is vaste rechtspraak dat ook dergelijke lokale schendingen de lidstaat moeten worden aangerekend. Nieuw is nu dat daar een dwangsom aan wordt gekoppeld, waardoor (in elk geval i.c. voor Griekenland) de vraag aan de orde komt hoe en of dit intern verrekend mag en zal worden. Deze vraag, alsmede de vraag of er voldoende aansturingsmogelijkheden om corrigerend te kunnen optreden, is in ander verband al in de ICER naar voren gekomen (Europese dimensie van toezicht). Met dit arrest wordt de reële mogelijkheid van een dergelijke casus nog eens onderstreept.

Tenslotte resten nog wat vragen van praktische aard waar het arrest geen antwoord op kan geven. Zo is het de vraag of de Commissie nu ook werkelijk tot het innen van deze dwangsom over is gegaan, en zo ja, hoe dat vorm heeft gekregen. Het arrest zegt daar niets over, het Verdrag ook niet. Inmiddels is bekend dat Griekenland op 22 december 2000 een eerste betaling van de dwangsom heeft gedaan. Maandelijks wordt Griekenland door de Commissie aangeslagen voor betaling van de dwangsom totdat de richtlijnen ten uitvoer zijn gelegd. Het is raadzaam de verdere nasleep van het arrest te blijven volgen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Voor Nederland vloeien er geen directe gevolgen voort uit dit arrest. Tegen Nederland is één procedure op grond van artikel 228 ingeleid, betreffende het niet volledig uitvoering geven aan het arrest van 19 mei 1998 (zaak C-3/96). Met dit arrest werd vastgesteld dat Nederland niet alle speciale beschermingsgebieden voor vogels had aangewezen waartoe het op grond van de Vogelrichtlijn (richtlijn 79/409 van de Raad van 29 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, PbEG L 103, blz. 1) verplicht was. De 228-procedure is tot in de fase van het met redenen omkleed advies gevorderd (advies van 2 februari 2000). Aangezien de Commissie echter genoegen lijkt te nemen met de beantwoording van dat advies, waarbij werd aangegeven dat een groot aantal gebieden alsnog is aangewezen, lijkt het er op dat het niet tot aanhangigmaking bij het Hof zal komen. Het is daarom ook niet bekend welk bedrag de Commissie in dit geval als dwangsom zou hebben voorgesteld.

In zijn algemeenheid kan wel gesteld worden dat het arrest duidelijk maakt dat het Hof de Commissie in hoge mate volgt in de uitleg van artikel 228 EG. Dat betekent dat Nederland bij eventuele toekomstige 228-procedures moet rekenen op een dwangsom per dag van minimaal 3.800 tot maximaal 228.000 €, zoals uit het rekenmodel van de Commissie volgt.

Het is dus nog meer dan voorheen zaak om door het Hof geconstateerde inbreuken op het Europese recht met grote spoed te beëindigen.

Voorstel voor behandeling
De ICER stuurt het arrest en het fiche ter kennisneming aan alle ministers. De ICER vraagt aan de ICER-U na te gaan hoe het arrest doorwerkt op de departementen.