C-399/14, Grüne Liga Sachsen tegen Landeshauptstadt Dresden(Habitatrichtlijn)
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2016 Betrokken departementen EZ, IenM
Sleutelwoorden prejudiciële verwijzing – richtlijn 92/43/EEG (hierna: Habitatrichtlijn)– artikel 4, leden 2 tot en met 4 – opneming van een gebied in de lijst van gebieden van communautair belang na verlening van een vergunning voor een project, maar voor aanvang van de uitvoering daarvan – beoordeling van het project na de opneming van het gebied op de lijst – aan die beoordeling gestelde vereisten – gevolgen van de voltooiing van het project voor de keuze van alternatieven
Beleidsrelevantie Dit arrest is een vervolg op de jurisprudentie waarin is bepaald dat ingeval toestemming is verleend voor een project voordat de verplichtingen uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werden, de uitvoering daarvan wel onder artikel 6, tweede lid, valt. Daarin is een verplichting opgenomen om passende maatregelen te nemen om verslechtering van de kwaliteit van habitats te voorkomen (o.a. Stadt Papenburg, C-226/08). Het arrest geeft inzicht in de vereisten waaraan de toetsing op grond van artikel 6, tweede lid, in een dergelijk geval moet voldoen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In Dresden is in 2004 toestemming verleend voor het bouwen van een brug. Die toestemming is in 2003 voorafgegaan door een ecologische beoordeling van de gevolgen van het project voor de voorlopige instandhoudingsdoelstellingen van potentiële Habitatrichtlijngebieden. Nadat de toestemming onherroepelijk is geworden, is het gebied waarvoor dit project gevolgen heeft, in 2006 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang in de zin van artikel 4, vierde lid. Vanaf dat moment zijn de verplichtingen van artikel 6, tweede t/m vierde lid, van toepassing. De brug werd gebouwd tussen 2007 en 2013. De verwijzende rechter vraagt of artikel 6, tweede lid, (verbod van verslechtering van een Natura 2000-gebied) ook van toepassing is op de uitvoering van een project waarvoor al voor het van toepassing worden van het beschermingsregime van artikel 6, tweede t/m vierde lid, toestemming is verleend. Ook is de vraag of om te voldoen aan artikel 6, tweede lid, opnieuw moet worden onderzocht of de gevolgen van de uitvoering van het project tot verslechtering van het Natura 2000-gebied kunnen leiden en aan welke vereisten dat onderzoek moet voldoen. Indien verslechtering niet kan worden uitgesloten, rijst de vraag onder welke voorwaarden de brug kan worden gehandhaafd en welk gewicht moet worden toegekend aan het feit dat de brug inmiddels al bestaat en in gebruik is. Het Hof overweegt dat voor een plan of project waarvoor toestemming is verleend voordat het beschermingsregime van artikel 6, tweede t/m vierde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd, de verplichtingen van artikel 6, derde en vierde lid, niet golden. Indien het beschermingsregime van toepassing is geworden voordat het project feitelijk is uitgevoerd, valt de uitvoering van het project onder artikel 6, tweede lid. Die bepaling legt een algemene, permanente, beschermingsverplichting op om passende maatregelen te treffen om verslechteringen en verstoringen te voorkomen die gelet op de doelstellingen van deze richtlijnen significante effecten voor een Natura 2000-gebied zouden kunnen hebben. De term “passende maatregelen” impliceert dat lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge. Wel wijst het Hof er op dat een activiteit alleen in overeenstemming is met artikel 6, tweede lid, wanneer door middel van die passende maatregelen is gegarandeerd de activiteit niet zal leiden tot verslechtering van de kwaliteit van habitats of tot significante verstoring van soorten. Dat betekent dat de uitvoering van een project zoals het onderhavige, dat significante gevolgen kan hebben voor een gebied, en dat voor de goedkeuring niet is beoordeeld overeenkomstig artikel 6, derde lid, na opneming van het gebied op de communautaire lijst, alleen mag worden voortgezet als de waarschijnlijkheid of het risico van verslechtering van de kwaliteit van habitats of van significante verstoringen, kan worden uitgesloten. Wanneer dat niet is uitgesloten, brengt de algemene beschermingsverplichting uit artikel 6, tweede lid, in feite de verplichting mee om eerst een onderzoek naar de gevolgen van het project te verrichten voordat het project verder wordt uitgevoerd. Dat is alleen aan de orde wanneer zo’n onderzoek de enig denkbare passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van een project resulteert dergelijke gevolgen. Omdat artikel 6, tweede en derde lid, hetzelfde beschermingsniveau beogen te bieden, moet het onderzoek naar het optreden van mogelijke verslechtering, indien vereist, voldoen aan vergelijkbare vereisten die aan een passende beoordeling in het kader van artikel 6, derde lid, worden gesteld. Mocht uit het onderzoek blijken dat verslechtering niet is uitgesloten, dan kan de uitvoering van het project alsnog worden gerechtvaardigd indien wordt aangetoond dat het project voldoet aan artikel 6, vierde lid (dwingende reden van groot openbaar belang, ontstentenis alternatieven). Bij de toepassing van artikel 6, vierde lid, legt het feit dat de brug al is gebouwd en in gebruik is en dat afbraak van de brug grote economische gevolgen heeft, geen extra gewicht in de schaal bij een afweging van de belangen die met Natura 2000 zijn gemoeid. Indien verslechtering kan optreden en deze niet met toepassing van de criteria van artikel 6, vierde lid, kan worden gecompenseerd, is afbraak van de brug niet bij voorbaat uitgesloten. Dit is dan zelf ook weer een project dat aan een passende beoordeling moet worden onderworpen. Dit ook met het oog op het feit dat niet valt uit te sluiten dat een lidstaat, naar analogie van de uitzonderingsregel van artikel 6, vierde lid, in het kader van de bedoelde beoordeling een dwingende reden van groot openbaar belang aanvoert. Als aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, kan artikel 6, tweede lid, niet in de weg staan aan de verdere uitvoering van het plan of project en de instandlating van hetgeen reeds is gerealiseerd. Wanneer een beoordeling achteraf aan de orde is, moet daarbij rekening worden gehouden met de gegevens die voorlagen ten tijde van opname van het gebied op de communautaire lijst en met alle gevolgen van het project die zich na dat moment hebben voorgedaan of nog kunnen voordoen. In het kader van de beoordeling achteraf mag geen rekening worden gehouden met het feit dat de toestemming van het project naar nationaal procesrecht onherroepelijk is en dat het project al is gerealiseerd. Dat betekent dat het onderzoek naar alternatieven vereist dat de gevolgen voor het milieu van het verdere gebruik van het project of de beperking daarvan, met inbegrip van sluiting en zelfs afbraak, worden afgewogen tegen het openbare belang dat heeft geleid tot oprichting van het project. Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het arrest stelt voorop dat lidstaten ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten nemen om te voorkomen dat de uitvoering van een project, waarvan de goedkeuring niet is beoordeeld overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de richtlijn, kan leiden tot verslechtering van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten. De lidstaten hebben beoordelingsvrijheid om te bepalen hoe hiermee om te gaan, zolang maar is gegarandeerd dat verslechtering en significante verstoring is uitgesloten. Ingeval verslechtering of significante verstoring niet kan worden uitgesloten, omdat niet het juiste onderzoek heeft plaatsgevonden of niet de juiste maatregelen zijn getroffen, kan het zijn dat alsnog een beoordeling van de gevolgen van de uitvoering van het plan of project moet plaatsvinden. Dat is het geval wanneer die beoordeling achteraf de enige passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van het plan of project leidt tot verslechtering van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten. Wanneer deze omstandigheden zich voordoen moet de beoordeling voldoen aan de vereisten van artikel 6, derde en vierde lid, van de richtlijn. Een aantal lidstaten heeft aangegeven zich zorgen te maken over de mogelijk verstrekkende gevolgen van dit arrest (en het vergelijkbare arrest in C-141/14, Commissie/Bulgarije, van 15 januari 2016), omdat toestemmingsbesluiten, zoals bestemmingsplannen en vergunningen, feitelijke ontwikkelingsruimte bieden waarvan gebruikmaking tot feitelijke verslechtering kan leiden. In Nederland is de verplichting uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn geïmplementeerd door middel van een vergunningplicht voor activiteiten die leiden tot verslechtering en significante verstoring. In artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming is daarnaast een algemene aanschrijvingsbevoegdheid opgenomen in het belang van de bescherming van een Natura 2000-gebied. De Nederlandse wetgeving biedt dan ook voldoende instrumenten om passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de richtlijn te treffen, ter voorkoming van verslechtering van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten als gevolg van de uitvoering van een plan of project dat niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid. Het is dan ook niet te verwachten dat de Nederlandse rechter snel tot de conclusie zal komen dat in een vergelijkbaar geval onvoldoende passende maatregelen zijn getroffen. Evenmin is te verwachten dat als die conclusie wel wordt getrokken, het opnieuw beoordelen van de gevolgen overeenkomstig de vereisten van artikel 6, derde en vierde lid, in een vergelijkbaar geval de enig denkbare passende maatregel zou zijn.
Voorstel voor behandeling De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
Zie hier het volledige dossier van het Hof van Justitie
