C-400/99, Italië tegen Commissie, arrest van 9 oktober 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van de EG van 9 oktober 2001, zaak C-400/99, Italiaanse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen (staatssteun)
Betrokken departementen Alle departementen
Trefwoorden Steunmaatregelen van de staten - Beroep tot nietigverklaring - Ontvankelijkheid - Inleiding van procedure van artikel 88, lid 2, EG - Verplichting tot opschorting
Beleidsrelevantie Het Hof stelt in dit arrest onomwonden vast dat de opening van de procedure krachtens artikel 88, lid 2, EG waarin een steunmaatregel wordt gekwalificeerd als "nieuwe steun" voor de lidstaat betekent dat de uitvoering van die steunmaatregel moet worden opgeschort.
Samenvatting van feiten Naar aanleiding van een klacht over de financiering van binnenlandse veerdiensten in Italië, vraagt de Commissie de Italiaanse regering om inlichtingen. Ook nadat Italië de Commissie een toelichting heeft gegeven, blijft bij de Commissie gerede twijfel bestaan of de onderhavige financiering van de binnenlandse veerdiensten verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Daarop besluit de Commissie om op basis van artikel 88, lid 2, EG een procedure in te leiden.
In de beschikking gericht aan Italië verklaart de Commissie ten eerste dat zij zich het recht voorbehoudt om van Italië te eisen dat zij de betaling van elke steun opschort die het bedrag te boven gaat dat nodig is ter dekking van de meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van een dienst van algemeen economisch belang. Ten tweede verzoekt ze Italië de steunverlening op te schorten voorzover dit bovengenoemd bedrag te boven gaat, en dat Italië dit binnen tien dagen bevestigt. Als de Italiaanse regering hier niet aan tegemoetkomt, verklaart zij vervolgens dat aan de Italiaanse regering een opschortingsbevel kan worden gericht. Tenslotte vestigt de Commissie de aandacht op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, EG.
De Italiaanse regering stelt daarop vragen aan de Commissie over de precieze strekking van de opschorting. De Commissie antwoordt dat ze de Italiaanse regering slechts verzoekt om de steun die het eerder genoemde bedrag te boven gaat, op te schorten. De Italiaanse regering stelt vervolgens tegen de beschikking van de Commissie beroep in voor zover hierin uitspraak wordt gedaan over de opschorting van de onrechtmatige steun. De Commissie verzoekt het Hof om afdoening van het beroep zonder beslissing dan wel de exceptie van niet-ontvankelijkheid in te roepen.
Beoordeling door het Hof Ten eerste geeft het Hof aan dat de Commissie de bevoegdheid heeft om in verschillende fasen van de onderzoeksprocedure cf. artikel 11, lid 1 van de Verordening 659/99 (hierna: de Procedureverordening) een beschikking te geven waarbij de lidstaat wordt gelast om alle nieuw steun dan wel wijziging van bestaande steun op te schorten. De lidstaat moet dan wel in de gelegenheid zijn gesteld om zijn opmerkingen in te dienen. Als het echter gaat om bestaande steun kan de Commissie een dergelijke opschorting niet gelasten.
Omdat de Commissie de exceptie van niet-ontvankelijkheid had ingeroepen onderzoekt het Hof vervolgens de ontvankelijkheid van het beroep. Het beroep moet gelet op de inhoud van de beschikking een voorwerp hebben en de beschikking zelf moet rechtsgevolgen teweeg brengen. Er zijn volgens het Hof echter geen termen aanwezig op basis waarvan kan worden geoordeeld dat er in casu sprake is van een opschortingsbevel: de Commissie verzoekt immers slechts de lidstaat Italië te bevestigen dat de betaling wordt opgeschort. Dit drukt op zich niets dwingends uit. In zoverre brengt het verzoek geen rechtsgevolgen met zich mee. Evenwel stelt het Hof dat het besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, weliswaar afhankelijk van de kwalificatie van de steunmaatregel, ipso facto rechtsgevolgen met zich mee kan brengen.
De kwalificatie "nieuwe steun" betekent voor de Commissie dat vanuit haar standpunt gezien de steun in strijd met de schorsende werking die voor nieuwe steun voorvloeit uit artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig ten uitvoer is en wordt gebracht. Een dergelijke kwalificatie wijzigt de rechtssituatie van de betrokken maatregel en van de ondernemingen die daarvan de begunstigden zijn. Nadat is vastgesteld dat er sprake is van nieuwe steun, moet er voor de lidstaat aanleiding zijn om de maatregel op te schorten, onverminderd haar recht om bij het Hof om voorlopige maatregelen te verzoeken. Tevens kan de beschikking met de kwalificatie nieuwe steun worden aangevoerd in een procedure bij de nationale rechter die moet oordelen over de gevolgen van de schending van artikel 88, lid 3, EG.
Wanneer derhalve de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleidt ten aanzien van een steunmaatregel en deze als nieuwe steun kwalificeert, brengt de keuze van de Commissie dan ook autonome rechtsgevolgen teweeg, in het bijzonder met betrekking tot de opschorting van de betrokken maatregel. Het Hof haalt tenslotte nog vaste rechtspraak aan (C-312/90, Spanje tegen Commissie en C-47/91,Italië tegen Commissie), op grond waarvan zij concludeert dat een dergelijke beschikking géén eenvoudige voorbereidende handeling vormt. Een beroep tegen de eindbeschikking kan immers de onomkeerbare gevolgen van de schorsing niet altijd uitwissen. Het beroep is dus ook niet zonder voorwerp.
Omdat de bestreden beschikking zowel rechtstreekse gevolgen heeft voor de opschorting van de betrokken maatregelen en het beroep een voorwerp heeft, komt het Hof tot de conclusie dat Italië ontvankelijk is in haar beroep. Het verzoek van de Commissie wordt verworpen.
Analyse Primair gaat het arrest over de vraag of Italië ontvankelijk is in haar beroep. Artikel 230 EG geeft de mogelijkheid in beroep te gaan tegen een handeling mits deze een voorwerp heeft (gelet op de inhoud van de beschikking) en rechtsgevolgen met zich mee brengt. Met name de laatste vraag of de beschikking rechtsgevolgen met zich meebrengt is i n casu interessant.
Het Hof geeft ten eerste uitleg over de mogelijkheid van de Commissie om het in artikel 11 van de Procedureverordening genoemde opschortingsbevel te geven. Het Hof geeft overigens aan dat de Commissie deze bevoegdheid ook al voor de inwerkingtreding van de Procedureverordening bezat en zij verwijst daarbij naar het arrest Frankrijk tegen Commissie (Boussac, C-310/87, Frankrijk tegen Commissie). Een dergelijk opschortingsbevel kan tegelijkertijd met de beschikking tot inleiding van de procedure of later worden gegeven.
Vervolgens komt de eigenlijke vraag aan bod: is Italië ontvankelijk? Het Hof stelt vast dat de beschikking in ieder geval een voorwerp heeft: Italië betwist immers de kwalificatie van de steunmaatregel.
De volgende vraag die moet worden beantwoord is de vraag of de beschikking ook rechtsgevolgen met zich mee brengt. Uit de beschikking bleek niet dat er een opschortingsbevel krachtens artikel 11 van de Procedureverordening was gegeven. De Commissie behoudt zich immers slechts het recht voor om opschorting te eisen en verzoekt tegelijkertijd de betaling vooralsnog op te schorten en dit haar te bevestigen. Een zodanig verzoek drukt volgens het Hof niets dwingends uit en brengt dus geen rechtsgevolgen met zich mee.
Het Hof stelt echter dat de beschikking tot opening van de procedure waarin zij de steun kwalificeert als "nieuwe steun", wel zelfstandig rechtsgevolgen met zich mee kan brengen. In geval de lidstaat betalingen doet op basis van een steunmaatregel die volgens haar een bestaande maatregel is, heeft een beschikking ex artikel 88, lid 2, EG rechtsgevolgen. Weliswaar is de kwalificatie maar een momentopname (er is immers nog geen eindbeschikking) maar deze geeft wel aan dat de Commissie niet van plan is de maatregel te onderzoeken uit hoofde van artikel 88, lid 1, EG jo. artt. 17 tot 19 van de Procedureverordening. De Commissie stelt zich dus op het standpunt dat de steun onrechtmatig ten uitvoer is en wordt gebracht, hetgeen in strijd is met de schorsende werking die voortvloeit uit artikel 88, lid 3, EG. Een dergelijke beschikking wijzigt dus noodzakelijkerwijs de rechtssituatie van de betrokken steunmaatregel. Niet alleen voor de lidstaat, maar ook voor de begunstigde onderneming en andere markt deelnemers. De lidstaat moet zijn betalingen opschorten, voor de begunstigde onderneming kan het aanleiding zijn om voorzieningen te treffen en zelfs volgende betalingen te weigeren en andere marktdeelnemers kunnen bij de nationale rechter opschorting bewerkstelligen. Het Hof geeft ook nog aan dat er wel een verschil bestaat met een opschortingsbevel: een opschortingsbevel ex artikel 11 Procedureverordening is direct verbindend in die zin dat de Commissie zich rechtstreeks tot het Hof kan wenden als de lidstaat de opschorting niet naleeft. Uit de rechtsgevolgen van de procedureopening moeten de actoren zelf hun gevolgtrekkingen maken. Niet naleven van de opschorting krachtens artikel 88, lid 3, EG is niet rechtsreeks door de Commissie bij het Hof af te dwingen. Dit onderscheid op procedureel vlak doet echter niets af aan de draagwijdte van de rechtsgevolgen die verbonden zijn aan de opening van de procedure.
Afhankelijk van welke kwalificatie de Commissie aan de steunmaatregel geeft na eerste onderzoek, heeft de beschikking dus autonome rechtsgevolgen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, of rechtspraak op nationaal dan wel Europees niveau Het Hof stelt in dit arrest onomwonden vast dat de opening van de procedure krachtens artikel 88, lid 2, EG waarin een steunmaatregel wordt gekwalificeerd als "nieuwe steun" voor de lidstaat moet betekenen dat de uitvoering van die steunmaatregel moet worden opgeschort. Het arrest betekent een verduidelijking van de arresten Spanje/Commissie en Italië/Commissie. Was er in die arresten nog onduidelijkheid over de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen de procedureopening, die onduidelijkheid is nu weggenomen.
Daarnaast doet het Hof een uitspraak over de relatief nieuwe Procedureverordening. Het Hof geeft duidelijk aan wat de relatie is tussen het primaire gemeenschapsrecht (artikel 88, lid 2 en 3, EG) en de Procedureverordening. De opening van de procedure met daarin de kwalificatie "nieuwe steun" betekent dat de lidstaat de steunverlening moet opschorten. Dit vloeit voort uit artikel 88, lid2, jo. lid 3 EG. Als de lidstaat hier geen gehoor aan geeft kan de Commissie een opschortingsbevel uitvaardigen. Een dergelijke inleiding van een procedure geeft ook de mogelijkheid aan een lidstaat om in beroep te gaan tegen de beschikking met de kwalificatie van de steunmaatregel als "nieuwe steun". Daarnaast kan een dergelijk beroep tot gevolg hebben dat het Hof, nog voordat er een eindbeschikking is gegeven door de Commissie al moet oordelen over de kwalificatie van de maatregel door diezelfde Commissie. Voor de betrokken ondernemingen kan dit van groot belang zijn. Hoe eerder er duidelijkheid is over de kwalificatie van de maatregel des te eerder er rechtszekerheid kan worden verschaft.
Een vraag die open blijft, is of de Commissie (die gegeven haar standpunt - beroep heeft geen voorwerp, en derhalve kunnen lidstaten in dat stadium van de procedure niet al in beroep gaan - zelf ook niet gelukkig was met de uitleg van het Hof), een beroep in dit stadium van de procedure kan voorkomen. Door de formulering van de opening aan te passen - door bijvoorbeeld geen kwalificatie van de steunmaatregel te geven - zou de Commissie kunnen verhinderen dat de lidstaat beroep kan aantekenen. Artikel 6 van de Procedureverordening vereist echter dat de Commissie in de opening van de procedure aangeeft wat de rechtspunten zijn en wat de steunverlenende aard van de maatregel is. Dit impliceert waarschijnlijk dat de Europese Commissie er niet aan ontkomt in de beschikking een kwalificatie van de maatregel aan te geven.
Voorstel voor behandeling De ICER verzoekt het ISO het arrest en dit fiche ter kennisneming toe te zenden aan alle departementen.
