C-401/12P tot en met C 403/12P, Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (SSLU), en C-404/12P en C-405/12P, Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe (Verdrag van Aarhus), arrest van het Hof van Justitie van 13 januari 2015 in de gevoegde zaken
Arrest van het Hof van Justitie van 13 januari 2015 in gevoegde zaken C-401/12P tot en met C 403/12P, Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (SSLU), en C-404/12P en C-405/12P, Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe (Verdrag van Aarhus)
Betrokken departementen I&M, BZ, EZ
Sleutelwoorden Geldigheid artikel 10 Verordening 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (verder: Aarhus-verordening) – Verzoek tot interne herziening van derogatiebesluit luchtkwaliteit (C 401/12P tot en met C-403/12P) respectievelijk van verordening met maximumresidugehalten voor pesticiden (C-404/12P en C-405/12P) – Maatregel van individuele strekking – Inroepbaarheid artikel 9, lid 3, van het Verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (verder: Verdrag van Aarhus)
Beleidsrelevantie Deze uitspraken gaan over de mogelijkheid voor non-gouvernementele organisaties (ngo’s) om herziening te verzoeken van milieumaatregelen van EU-instellingen. De grondslag in de Aarhus-verordening, op basis waarvan milieuorganisaties enkel om interne herziening van milieumaatregelen van EU-instellingen met een individuele strekking mogen verzoeken, kan niet getoetst worden aan de corresponderende bepaling in het Verdrag van Aarhus zelf. Voor toetsing van een EU-maatregel aan een bepaling uit een internationale overeenkomst, geldt als hoofdregel dat de aard en opzet van die overeenkomst niet aan toetsing in de weg mogen staan en dat de desbetreffende bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voldoet niet aan deze laatste voorwaarde. Ook is de WTO-jurisprudentie met de uitzonderingen op deze hoofdregel in dit geval niet van toepassing, aldus het Hof.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Deze zaken zijn in eerste aanleg gestart door drie Nederlandse en een Engelse milieuorganisatie (Milieudefensie, SSLU, Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Actoin Network Europe). In 2008 en 2009 verzochten deze milieuorganisaties de Commissie om twee beslissingen te herzien: besluit C(2009)2560 waarbij Nederland meer tijd kreeg om te voldoen aan normen voor luchtkwaliteit en verordening 149/2008 tot vaststelling van maximumresidugehalten van pesticiden. De grondslag voor deze verzoeken om herziening is artikel 10 van Aarhus-verordening. De Commissie verklaarde beide verzoeken niet ontvankelijk, omdat de bewuste besluiten geen maatregel van individuele strekking vormen en daarom niet kunnen worden aangemerkt als een „administratieve handeling” in de zin van de Aarhusverordening. Tegen de niet-ontvankelijkheidsverklaringen gingen de milieuorganisaties in beroep bij het Gerecht. Zij stelden (onder meer) dat artikel 10 van de Aarhusverordening in strijd is met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus. Nederland steunde de Commissie in deze procedure voor het Gerecht.
Volgens het Gerecht mag de wettigheid van de Aarhusverordening aan het Verdrag van Aarhus worden getoetst. Daartoe beriep het Gerecht zich op de arresten van het Hof in zaak Fediol (70/87), en zaak Nakajima (C 69/89). Deze arresten bevatten voor het WTO-terrein een uitzondering op de hoofdregel dat een EU-handeling alléén kan worden getoetst aan een bepaling van een internationale overeenkomst als wordt voldaan twee vereisten: de aard en opzet van die overeenkomst verzet zich niet tegen toetsing en de betreffende bepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig. Het Gerecht verklaarde deze uitzondering van toepassing op het Verdrag van Aarhus en de Aarhusverordening. De Raad en de Commissie gingen in hoger beroep tegen deze arresten van het Gerecht. Het Europees Parlement ging alleen in hoger beroep tegen het arrest over de luchtkwaliteitsnorm.
Het Hof stelt eerst vast dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus geen enkele onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting bevat die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan regelen, zoals reeds overwogen in het arrest C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie. Daarom voldoet artikel 9, lid 3, niet aan één van de twee vereisten die volgens vaste jurisprudentie worden gesteld voor toetsing aan bepalingen van internationale overeenkomsten. Ondanks het voorstel van de A-G om het criterium van rechtstreekse werking in het kader van de toetsing van de overeenstemming van een Unierechtelijke handeling met internationaal recht niet langer te gebruiken, houdt het Hof hier dus wel aan vast. De vraag blijft echter onbeantwoord of het criterium van rechtstreekse werking ook geldt indien toetsing niet plaatsvindt op verzoek van particulieren.
Het Hof oordeelt vervolgens dat er geen sprake is van een uitzonderingssituatie als in de zaken Fediol en Nakajima, waarin het Hof verplicht is de betrokken EU-handeling en de voor de toepassing daarvan uitgevaardigde handelingen te toetsen aan de regels van een internationale overeenkomst. Het Hof overweegt dat de arresten Fediol en Nakajima zijn ingegeven vanwege de bijzonderheden van de betrokken WTO-overeenkomsten. In het geval van artikel 10 van de Aarhusverordening is van dergelijke bijzonderheden geen sprake: artikel 10 verwijst niet als in het arrest Fediol, uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van het Verdrag van Aarhus en kan evenmin worden opgevat als de uitvoering van een bijzondere verplichting in de zin van het arrest Nakajima. De verdragsluitende partijen beschikken immers over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de wijze van uitvoering van ‘bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures’. Niet kan worden aangenomen dat met het vaststellen van de Aarhus-verordening, die enkel betrekking heeft op de instellingen van de Unie en bovendien slechts ziet op een van de beroepsmogelijkheden waarover justitiabelen beschikking om het milieurecht van de Unie te doen naleven, werd beoogd uitvoering te geven aan de verplichtingen op een wijze, zoals aan de orde in de Fediol en Nakijma jurisprudentie. De uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen vallen volgens het Hof naar de huidige stand van het Unierecht voornamelijk onder het recht van de lidstaten. Het Hof vernietigt de arresten van het Gerecht.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten Op nationaal niveau leiden de uitspraken niet tot wijzigingen van beleid of regelgeving. Wel maakt het arrest duidelijk dat de herzieningsprocedure van de Aarhusverordening alleen mogelijk is bij milieumaatregelen van EU-instellingen met een individuele strekking. Ngo’s zijn hierover teleurgesteld, omdat beslissingen op milieugebied vaak een algemene strekking hebben. Bovendien hadden zij gehoopt met een verruiming tot maatregelen met een algemene strekking ook een ruimere toegang tot de EU-rechter te krijgen. Verder is bekend dat het Bureau van het Verdrag van Aarhus bezorgd is over deze uitleg van de rechtstoegang door de EU, die met haar lidstaten gezamenlijk ruim de helft van de partijen bij het Verdrag omvat. Tijdens de eerstvolgende bijeenkomst van de werkgroep van verdragspartijen in juni 2015 zal een debat plaatsvinden over de consequenties van deze uitspraak.
De uitspraken betekenen concreet dat de Commissie terecht de milieuorganisaties niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun verzoeken om herziening van: a) een beschikking van de Europese Commissie waarbij een lidstaat tijdelijk wordt toegestaan af te wijken van de verplichtingen van de richtlijn luchtkwaliteit/50/EG; derogatiebesluit C(2009)2560), en b) een verordening van de Commissie inzake vaststelling van maximumresidugehalten (nr. 149/2008). Beide beslissingen hebben een algemene strekking.
Voorstel voor afdoening De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
