C-405/98, Gourmet International Products AB, arrest van 8 maart 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 8 maart 2001, C-405/98, Konsumentombudsmannen en Gourmet International Products AB
Betrokken departementen VWS, Jus, EZ
Sleutelwoorden Vrij verkeer van goederen - Artikelen 28 EG en 30 EG - Vrij verrichten van diensten - Artikelen 46 EG en 49 EG - Zweedse wetgeving inzake reclame voor alcoholhoudende dranken - Verkoopmodaliteiten - Maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperking - Rechtvaardiging uit hoofde van bescherming volksgezondheid
Beleidsrelevantie De Zweedse alcoholreclamewetgeving valt onder het verbod van beperking van het vrije verkeer van goederen (artikel 28 EG). Indien vaststaat dat een regeling in overeenstemming is met het streven om de volksgezondheid te beschermen, kan deze onder voorwaarden (proportionaliteit; geen middel tot willekeurige discriminatie) gerechtvaardigd zijn.
Het onderhavige arrest heeft als zodanig geen directe gevolgen voor Nederlandse regelgeving. Indien echter een regeling wordt gesteld die bepaalde vormen van reclame verbiedt, kan niet zonder meer worden aangenomen dat sprake is van verkoopmodaliteiten als bedoeld in het Keck-arrest, op grond waarvan zo'n regeling buiten het toepassingsbereik van artikel 28 EG valt.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Gourmet International Products AB (GIP) geeft een tijdschrift uit, getiteld Gourmet. In een bepaald nummer van dit tijdschrift werd reclame voor alcoholhoudende dranken gemaakt. De Zweedse bemiddelaar belast met consumentenbescherming, de Konsumentombudsmannen (KO) stelde dat dit in strijd is met de Zweedse wetgeving ter zake van alcoholreclame. Daarin is, tegen de achtergrond van de gezondheidsrisico's van alcoholconsumptie, een verstrekkende beperking voor producenten en handelaren opgenomen met betrekking tot het maken van voor consumenten bestemde alcoholreclame. Zo is het verboden om reclame te maken via advertenties in de pers, op de radio en de televisie. Ook mag geen reclame op de openbare weg worden gemaakt of rechtstreeks naar particulieren worden gestuurd. Niet onder het toepassingsbereik van de Zweedse wetgeving vallen reclame in tijdschriften die alleen op verkooppunten worden verspreid en redactionele reclame - positief schrijven in hoofdartikelen van het tijdschrift over producten waarvoor geen directe reclame mag worden gemaakt -.
KO vorderde voor de Zweedse rechter dat GIP op straffe van een geldboete werd verboden om door middel van deze met de Zweedse wetgeving strijdige reclame de verkoop van alcoholhoudende dranken te bevorderen. GIP vorderde afwijzing van deze eis. Zij stelde dat de desbetreffende Zweedse wetgeving in strijd is met het EG-recht. De Zweedse rechter vroeg in dat verband aan het Hof of deze wetgeving verenigbaar is met het vrij goederen- en het vrij dienstenverkeer.
Het Hof stelt met betrekking tot het vrij goederenverkeer vast dat de Zweedse wetgeving ter ter zake van alcoholreclame niet voldoet aan de criteria die in het arrest Keck (arrest van 24 november 1993 in de zaken C-267/91 en C-268/91) zijn vastgesteld (zie hiervoor onder het kopje beleidsrelevantie). Een reclameregeling als hier aan de orde valt volgens het Hof wel onder de reikwijdte van artikel 28 EG. Het Hof constateert dat de regeling in feite een algemeen verbod voor producenten en importeurs bevat om voor consumenten bestemde reclame te maken. De consumptie van producten als alcoholhoudende dranken is volgens het Hof verbonden met traditionele sociale gebruiken en lokale gewoonten. Door het reclameverbod wordt de toegang tot de markt van producten uit andere lidstaten sterker bemoeilijkt dan van nationale producten waarmee de consument natuurlijk meer vertrouwd is, aldus het Hof.De uitzonderingen op dit verbod versterken dit naar het oordeel van het Hof alleen maar; het Zweedse staatsbedrijf dat het monopolie op de detailhandel heeft, verspreidt in haar verkooppunten in feite alleen haar eigen tijdschrift, en nationale producenten kunnen om culturele redenen gemakkelijker dan producenten uit andere lidstaten redactionele reclame maken.
Vervolgens gaat het Hof in op de rechtvaardiging van een alcoholreclameregeling zoals opgenomen in de Zweedse wetgeving. Voor het Hof staat vast dat zo'n regeling in overeenstemming is met het streven om de volksgezondheid te beschermen. De regeling is te rechtvaardigen, indien zij voldoet aan het evenredigheidsvereiste en geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormt. Van dit laatste is volgens het Hof geen sprake. Het Hof treedt echter niet in de beoordeling van de evenredigheid van de regeling. Voor de toetsing aan het evenredigheidsvereiste dienen de juridische en feitelijke omstandigheden die kenmerkend zijn voor de situatie in de betrokken lidstaat te worden geanalyseerd, en daartoe acht hij de verwijzende rechter beter in staat.
Wat betreft het vrij dienstenverkeer stelt het Hof dat het ter beschikking stellen van ruimte voor reclame onder het verbod van artikel 49 EG valt. Een alcoholreclameregeling zoals de Zweedse beperkt het recht van de in Zweden gevestigde persbedrijven om ruimte voor reclame in hun tijdschriften aan te bieden aan potentiële adverteerders in andere lidstaten. Gelet op het internationale karakter van de reclamemarkt voor alcoholproducten, beïnvloedt een dergelijke regeling vooral het grensoverschrijdende aanbod van ruimte voor reclame. Ook hier geldt volgens het Hof dat de regeling kan worden gerechtvaardigd ter bescherming van de volksgezondheid (artikel 55 EG). Om dezelfde reden als bovenbedoeld, laat het Hof de beoordeling of de regeling voldoet aan het evenredigheidsvereiste over aan de nationale rechter.
Korte analyse Zoals hiervoor is aangegeven, volgt uit het arrest Keck dat nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, buiten de werkingssfeer van artikel 28 EG vallen, indien zij de toegang tot de markt voor producten uit een andere lidstaat niet verhinderen of meer bemoeilijken dan voor nationale producten het geval is.
Een nationale reclameregeling als de betwiste Zweedse wetgeving voldoet volgens het Hof niet aan de criteria die in het arrest Keck zijn gesteld om als verkoopmodaliteit te kunnen worden gekwalificeerd. Zo'n regeling ontsnapt niet aan het verbod van artikel 28 EG (goederenverkeer). Het Hof bevestigt niettemin zijn eerdere jurisprudentie dat een dergelijke regeling kan worden gerechtvaardigd ter bescherming van de volksgezondheid (artikel 30 EG). Daartoe dient de regeling evenredig te zijn met dit belang. Het valt op dat het Hof op basis van de beschikbare gegevens niet toetst aan het evenredigheidsvereiste. Dit laat hij over aan de verwijzende rechter.
Een nationale reclameregeling als de bestreden Zweedse wetgeving valt naar het oordeel van het Hof ook onder het verbod van artikel 49 EG (dienstenverkeer). De Keck-criteria worden door het Hof niet in zijn beoordeling ter zake betrokken. Toetsing aan deze criteria is in het kader van het vrij dienstenverkeer kennelijk (nog steeds) niet aan de orde; de "verkoopmodaliteiten-leer" blijft beperkt tot het vrij goederenverkeer. Het Hof geeft aan dat ook hier ter rechtvaardiging van de regeling een beroep kan worden gedaan op de bescherming van de volksgezondheid (artikel 55 EG), indien de regeling voldoet aan de evenredigheidseis. Ook in dit verband onthoudt het Hof zich echter van toetsing aan deze eis.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau In Nederland kunnen bij of krachtens de Drank- en Horecawet regels worden vastgesteld met betrekking tot reclame voor alcoholhoudende drank (artikel 2 Drank- en Horecawet). Er is geen algemene maatregel van bestuur (amvb) vastgesteld op basis van artikel 2 Drank- en Horecawet. Vooralsnog heeft het arrest derhalve geen betekenis voor de Nederlandse situatie. Als een amvb wordt vastgesteld, moet deze in overeenstemming zijn met het arrest. Zo een nog vast te stellen amvb een of meer vormen van reclame zou verbieden, dan kan uit het arrest worden afgeleid dat niet kan worden aangenomen dat in zo'n geval sprake is van verkoopmodaliteiten als bedoeld in het arrest Keck, op grond waarvan zo'n regeling buiten het toepassingsbereik van artikel 28 EG valt. Indien een regeling inderdaad onder de reikwijdte van artikel 28 EG valt, bevestigt het Hof dat zo'n regeling in overeenstemming is met het streven om het belang van de volksgezondheid te beschermen. Om zo'n regeling te kunnen rechtvaardigen, zal zij evenredig moeten zijn met dit belang. Op basis van dit arrest kan de evenredigheid daarvan niet worden beoordeeld. Overigens dient daarbij ook te worden bedacht dat de feitelijke en juridische omstandigheden in Zweden sterk verschillen met die in Nederland. GIP refereert bij voorbeeld aan Zweedse specifieke maatregelen ter bestrijding van het alcoholisme zoals het bestaan van een kleinhandelsmonopolie van alcohol en het verbod van verkoop van alcohol aan personen onder de 20 jaar. In Nederland is van zulke maatregelen geen sprake.
Vanwege de specifieke context van de zaak kunnen aan de hand van dit arrest geen algemene conclusies worden getrokken ten aanzien van Nederlandse reclameregelingen op andere terreinen (voorzover deze niet voortvloeien uit de implementatie van EG-regels), behoudens wellicht ook hier de slotsom dat bij regelingen die (een of) meer vormen van reclame verbieden, niet zonder meer kan worden aangenomen dat zij als verkoopmodaliteiten als bedoeld in het arrest Keck kunnen worden gekwalificeerd. Voor wat betreft het bij de Tweede Kamer aanhangige voorstel tot wijziging van de Tabakswet waarin ter bescherming van de volksgezondheid een reclameregeling voor tabaksproducten is opgenomen, geldt dat dit ook niet het geval is.
Het arrest lijkt geen directe gevolgen te hebben voor bestaande restricties op het adverteren voor financiële diensten. Deze restricties zijn zeer beperkt en vloeien in bepaalde gevallen voort uit Europese richtlijnen.
Er wordt echter nagedacht en gesproken over bredere restricties. In deze discussie zullen de implicaties van het arrest worden betrokken.
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt ter kennisneming gezonden naar de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Justitie en Economische Zaken.
