C-418/97 en C-419/97 (gevoegd), ARCO Chemie, arrest van 15 juni 2000
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG van 15 juni 2000, gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97, ARCO Chemie NL Ltd/Minister van VROM en Vereniging Dorpsbelang Hees e.a./Directeur dienst Milieu en Water Provincie Gelderland
Sleutelwoorden Milieu - Richtlijnen 75/442/EEG van 15 juli 1975 (Pb L 194, blz. 47) en 91/156/EEG (Pb. L 78, blz.32) betreffende afvalstoffen - Begrip 'afvalstof'.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De prejudiciële vragen zijn gerezen in het kader van beroepen tegen besluiten met betrekking tot stoffen waarvan de verwijzende rechter (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State: hierna de Afdeling) zich afvraagt, of het afvalstoffen zijn in de zin van Richtlijn 75/442/EEG, zoals nadien gewijzigd (hierna: de richtlijn). In de zaak ARCO Chemie NL gaat het om de overbrenging van zgn. LUWA-bottoms die als reststof vrijkomen bij het door ARCO Chemie toegepast productieproces en als brandstof zullen worden ingezet in de Belgische cementindustrie. In de zaak Vereniging Dorpsbelang Hees betreft het de van bouw- en sloopafval afkomstige houtspaanders die - na tot poederhout te zijn verwerkt - als brandstof zullen worden ingezet in een Nederlandse elektriciteitscentrale.
Volgens artikel 1, onder a, van de richtlijn moet onder afvalstof worden verstaan: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Categorie Q 16 van bijlage I is een restcategorie, waarin alle stoffen, materialen of producten kunnen worden ingedeeld die niet onder de andere categorieën vallen. Onder verwijdering wordt verstaan: alle in bijlage IIA bedoelde handelingen. Onder nuttige toepassing wordt verstaan alle in bijlage IIB bedoelde handelingen.
Het Hof herinnert eraan dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term "zich ontdoen van".
Bij de uitleg van deze term moet, aldus het Hof, rekening worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn, te weten de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Voorts verwijst het Hof naar de in artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, EG) gecodificeerde milieubeleidsdoelstelling om naar een hoog niveau van bescherming te streven, onder meer op basis van het voorzorgsbeginsel en preventiebeginsel. Bijgevolg kan het begrip afvalstof, aldus het Hof, niet restrictief worden uitgelegd.
Tegen de achtergrond van deze uitgangspunten overweegt het Hof samengevat het volgende.
Uit de enkele omstandigheid dat een stof wordt onderworpen aan een handeling genoemd in bijlage IIB bij de richtlijn kan niet worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen en dat die stof als een afvalstof moet worden aangemerkt. Voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als een zich ontdoen van is aan te merken, is niet relevant dat die stof op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kan worden toegepast als brandstof. Of sprake is van een afvalstof, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan
Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen. .Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen. De omstandigheid dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, kunnen als aanwijzingen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen.
Ten slotte overweegt het Hof dat het feit dat een stof het resultaat is van een handeling voor de nuttige toepassing in de zin van bijlage IIB, slechts één van de factoren is die in aanmerking moet worden genomen om te bepalen, of die stof nog steeds een afvalstof is, doch die als zodanig nog geen definitieve conclusie dienaangaande toelaat.
Korte analyse In lijn met eerdere rechtspraak met betrekking tot het afvalstoffenbegrip heeft het Hof een ruime uitleg gegeven aan het afvalstoffenbegrip (o.a. gevoegde zaken C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Tomesi e.a. Jurispr. 1997, blz. I-3561). Voor de invulling van het begrip afvalstof is niet bepalend of een stof valt onder bijlagen bij de richtlijn, maar of sprake is van een "zich ontdoen" van de stof. Dit begrip moet, met het oog op de doelstelling van de richtlijn, ruim worden uitgelegd. Het door de Afdeling gehanteerde criterium dat stoffen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast niet onder het afvalstoffenbegrip vallen wordt door het Hof uitdrukkelijk afgewezen.
Het Hof noemt als aanwijzingen die een rol kunnen spelen bij de vraag of sprake is van 'zich ontdoen van' als bedoeld in artikel 1 sub a van de richtlijn: voorgenomen 'gebruik als brandstof (is) een gangbare methode van nuttige toepassing van een afvalstof':
Geen van de aangedragen niet-limitatieve criteria is evenwel voor het onderscheid afvalstof/niet afvalstof beslissend. Een beslissing over de kwalificatie afvalstof is altijd slechts mogelijk in elk concreet geval met inachtneming van alle omstandigheden van het voorliggende geval, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan. Daarbij kunnen verschillende criteria aanwijzingen geven, maar geen daarvan is zonder meer bepalend. Rekening moet steeds worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (punten 73, 88 en 97). Derhalve kan worden gesteld dat de door de Afdeling in haar rechtspraak ontwikkelde criteria alsmede de daarmee corresponderende zgn. niet-van-toepassing-criteria niet bepalend zijn voor de beantwoording van die vraag of er sprake is van 'zich ontdoen van'.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak van het Hof zal het einde betekenen van de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het afvalstoffenbegrip tot nog toe. Het is nu aan de Afdeling om in beide gevallen de uitspraak in de bodemprocedure (zitting vond plaats op 3 oktober 2000) te doen. Een uitspraak wordt op korte termijn verwacht. Wellicht zullen deze uitspraken een stap verder op de weg van afbakening afvalstof/(secundaire) grondstof betekenen. De door de Minister van VROM en de provincies gehanteerde niet-van-toepassingscriteria zijn niet langer bruikbaar. Het uitsluiten van een stof enkel omdat deze milieuhygiënisch verantwoord wordt toegepast, is immers niet mogelijk.
De feitelijke gevolgen voor het beleid zijn evenwel vooralsnog beperkt. De 'niet-van-toepassing-verklaringen' worden door de Minister van VROM al enige tijd niet afgegeven. Wel zal de Inspectie Milieuhygiëne geconfronteerd worden met handhavingszaken, waar in het verleden ten onrechte het standpunt is ingenomen dat er geen sprake is van een afvalstof, zeker nu de provincies de verklaringen nog wel hanteren.
Een Algemene Maatregel van Bestuur (o.g.v. artikel 1.1., lid 11, Wet milieubeheer) waarmee (rest-)stoffen bij een bepaalde vorm van hergebruik kunnen worden uitgezonderd van het afvalbegrip is eveneens definitief van de baan. De Wm zal op korte termijn op dit punt worden gewijzigd. Voor zover het predikaat afvalstof het hergebruik belemmert, kan dit alleen worden opgelost door het stellen van algemene regels waarmee de vergunningvoorwaarden voor de inzet van reguliere grondstoffen en afvalstoffen worden gelijk getrokken (op basis van artikel 11 van de richtlijn afvalstoffen).
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt het arrest en fiche ter kennisneming aan de Ministers van VROM, EZ en BZK.
