C-425/13 Europese Commissie en Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2015 in de zaak C-425/13 Europese Commissie en Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Beroep tot nietigverklaring – Besluit van de Raad tot machtiging onderhandelingen te openen over het koppelen van de regeling van de Europese Unie voor de handel in broeikasgasemissierechten aan een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten in Australië – Onderhandelingsrichtsnoeren – Bijzonder comité – Artikel 13, lid 2, VEU en artikelen 218, leden 2 tot en met 4, VWEU en 295 VWEU – Institutioneel evenwicht

Beleidsrelevantie
In deze uitspraak heeft het Hof bevestigd dat de vaststelling van een onderhandelingsmandaat een handeling met rechtsgevolgen in de zin van artikel 263 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) waartegen beroep mogelijk is.
De Raad mag bij een dergelijke machtiging tot het openen van onderhandelingen over een internationale overeenkomst de Commissie instrueren om regelmatig terug te koppelen aan het onderhandelingscomité en de Raad. Dit comité en de Raad mogen de Commissie echter geen gedetailleerde onderhandelingsstandpunten opleggen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In dit beroep vordert de Commissie gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit van de Raad tot machtiging van de Commissie waarin richtsnoeren voor onderhandelingen over een verdrag met Australië over de handel in broeikasgasemissierechten waren opgenomen. De Raad had daarin gedetailleerdeverplichtingen opgenomen omdat de Commissie in de onderhandelingen met Zwitserland over een soortgelijk verdrag de Raad onvoldoende op de hoogte had gehouden en te weinig gehoor had gegeven aan de wensen van het onderhandelingscomité.
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep geldt op grond van artikel 263 VWEU dat het moet gaan om een handeling met rechtsgevolgen. Om dat te bepalen moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van het besluit. Het Hof heeft al eerder bepaald dat een op basis van artikel 218, leden 3 en 4 VWEU, vastgesteld besluit rechtsgevolgen voortbrengt in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten evenals tussen de instellingen van de Unie. Uit het mandaat blijkt dat de Raad de Commissie een nauwkeurige en gedetailleerde procedure beoogt op te leggen. De vaststelling van een mandaat is dus een handeling met rechtsgevolgen in de zin van artikel 263 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) waartegen beroep mogelijk is.
Het eerste punt van geschil betreft de verplichting voor de Commissie om na iedere onderhandelingsronde en in ieder geval om de drie maanden aan de Raad schriftelijk verslag uit te brengen over het resultaat van de onderhandelingen (i.e. procedurele richtsnoeren). De Commissie stelde dat de Raad zich daarmee nieuwe bevoegdheden toe-eigent in strijd zijn met de procedure van artikel 218 VWEU. Het Hof bevestigt vaste rechtspraak dat artikel 218 VWEU op het gebied van het sluiten van verdragen een algemene en autonome norm met een constitutionele strekking vormt, omdat de Unie-instellingen daarbij specifieke bevoegdheden worden toegekend. Om een evenwicht te creëren tussen die instellingen is in dat artikel met name bepaald dat de Commissie onderhandelt over akkoorden tussen de Unie en een of meer derde landen, met inachtneming van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren, en dat de Raad deze sluit, na hetzij goedkeuring hetzij raadpleging van het Parlement. De bevoegdheid om dergelijke akkoorden te sluiten is de Raad echter verleend onder voorbehoud van de aan de Commissie op dat gebied toegekende bevoegdheden.
Daarnaast bepaalt artikel 17, lid 1, VEU dat de Commissie- m.u.v. het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid- voor de externe vertegenwoordiging van de Unie zorgt. In het kader van deze bevoegdheden dienen de Raad en de Commissie niettemin artikel 13, lid 2, tweede zin, VEU in acht te nemen, waarin is bepaald dat “de instellingen loyaal samen[werken]”. Die samenwerking is, aldus het EU-Hof, bijzonder belangrijk voor het optreden van de Unie op internationaal vlak, omdat een dergelijk optreden een nauw omlijnd proces van overleg en raadpleging tussen de Unie-instellingen in gang zet.
Bovendien bepaalt artikel 218, lid 4, VWEU dat, wanneer de Raad een bijzonder comité heeft aangewezen, de onderhandelingen in overleg met dat comité moeten worden gevoerd.
In dat geval moet de Commissie aan dat bijzondere comité alle informatie verstrekken die dat comité nodig heeft om het verloop van de onderhandelingen te volgen, zoals met name de tijdens de onderhandelingen door de andere partijen aangekondigde koers en de door hen ingenomen standpunten. Alleen op die manier is het bijzondere comité in staat opvattingen en aanwijzingen betreffende de onderhandelingen te formuleren.
Gelet op de verschillende institutionele bevoegdheden bij de onderhandelingen over en de sluiting van verdragen, kan van de Commissie worden verlangd dat zij deze informatie ook aan de Raad verstrekt om het verloop te volgen van de onderhandelingen.
Daarom moet de verplichting voor de Commissie om na iedere onderhandelingsronde en ieder geval om de drie maanden aan de Raad schriftelijk verslag uit te brengen over het resultaat van de onderhandelingen, worden beschouwd in overeenstemming te zijn met artikel 218, leden 2 en 4, VWEU, aldus het EU-Hof.
Het tweede punt van geschil betreft de inhoudelijke onderhandelingsrichtsnoeren zoals vastgesteld door de Raad in de bijlage van het besluit. Het Hof deelt de bezwaren van de Commissie tegen de bepalingen op grond waarvan het onderhandelingscomité en de Raad in detail de onderhandelingsstandpunten van de Unie kunnen vaststellen. Het Hof oordeelt dat het comité op grond van artikel 218 lid 4 VWEU alleen een raadgevende taak heeft en dat de Raad wel bevoegd is onderhandelingsrichtsnoeren vast te stellen, maar niet om in detail onderhandelingsstandpunten aan de Commissie op te leggen. De Raad heeft daarom in strijd met artikel 13, lid 2 VEU zijn bevoegdheden op grond van artikel 218, lid 4 VWEU overschreden en het beginsel van institutioneel evenwicht geschonden. Daarom worden de bepalingen die gaan over het opleggen van onderhandelingsstandpunten door het Hof nietig verklaard. De overige onderdelen van het besluit blijven in stand.

Inventarisatie van de mogelijke effecten
De uitspraak geeft duidelijkheid over wat de Raad wel en niet aan de Commissie mag opleggen in een onderhandelingsmandaat wanneer de Commissie gaat onderhandelen over overeenkomsten tussen de EU en derde landen. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is er op dit gebied bij de lidstaten en de Raad soms sprake van wrijving over het te zelfstandige optreden van de Commissie. In deze zaak heeft de Raad daarom geprobeerd gedetailleerdere procedurele richtsnoeren voor terugkoppeling aan en afstemming met het comité en de Raad gedurende de onderhandelingen voor de Commissie proberen vast te leggen. Uit deze uitspraak volgt nu dat de Raad in een mandaat voor internationale onderhandelingen wel procedurele eisen aan de Commissie mag opleggen over de terugkoppeling aan het onderhandelingscomité en de Raad maar zij mogen de Commissie niet in detail onderhandelingsstandpunten opleggen.

Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie