C-427/12, Europese Commissie tegen Europees Parlement en Raad (biociden), arrest van 18 maart 2014
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 18 maart 2014 in zaak C-427/12, Europese Commissie tegen Europees Parlement en Raad (biociden)
Betrokken departementen I&M, BZ en EZ
Sleutelwoorden Keuze van rechtsgrondslag – Artikel 290 VWEU en 291 VWEU – Gedelegeerde handeling en uitvoeringshandeling – Verordening (EU) nr. 528/2012 – Artikel 80, lid 1 – Biociden – Europees Agentschap voor chemische stoffen – Vaststelling van vergoedingen door de Commissie
Beleidsrelevantie Het Hof spreekt zich in dit arrest voor het eerst uit over het onderscheid tussen de begrippen gedelegeerde handeling (artikel 290 VWEU) en uitvoeringshandeling (artikel 291 VWEU). De twee begrippen zijn bij het Verdrag van Lissabon geïntroduceerd. Het onderscheid is van belang voor het bepalen welke bevoegdheid, in dit geval, de Commissie heeft. Gedelegeerde handelingen zien op de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de wetgevingshandeling vastgestelde regeling ter aanvulling of wijziging van niet-essentiële onderdelen daarvan. Bij uitvoeringshandelingen is er sprake van nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd. De afbakening van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen is voor lidstaten in de praktijk van belang omdat de mate van invloed die de lidstaten kunnen uitoefenen op de totstandkoming van beide handelingen verschilt. In dit arrest verduidelijkt het Hof dat de Uniewetgever een beoordelingsbevoegdheid heeft bij de keuze voor een gedelegeerde handeling of een uitvoeringshandeling. De rechtelijke toetsing van deze keuze is beperkt.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Commissie had een beroep tot nietigverklaring van artikel 80, lid 1, van de Verordening (EU) nr. 528/2012 (hierna: Biocidenverordening) ingesteld omdat dit artikel ten onrechte een uitvoeringsbevoegdheid aan de Commissie verleent betreffende het vaststellen van de vergoedingen die aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen verschuldigd zijn. De Commissie stelt dat zij dit bij wege van een gedelegeerde handeling moet vaststellen. Het Hof stelt vast dat artikel 291 VWEU het begrip uitvoeringshandeling niet omschrijft. De nadruk ligt op het waarborgen van de uitvoering van juridisch bindende handelingen volgens eenvormige voorwaarden blijkens het tweede lid van artikel 291 VWEU. Het begrip ‘uitvoeringshandeling’ moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het begrip ‘gedelegeerde handeling’ in artikel 290 VWEU nu beide begrippen met het Verdrag van Lissabon zijn geïntroduceerd. Er is volgens artikel 290 lid 1 VWEU sprake van een gedelegeerde handeling indien het gaat om het vaststellen van regels ter aanvulling of wijziging van niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling. Een gedelegeerde bevoegdheid wordt door de Uniewetgever, gelet op de tweede alinea van artikel 290 lid 1 VWEU, verleend voor de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de wetgevingshandeling vastgestelde regeling. Er is sprake van een uitvoeringshandeling wanneer de Uniewetgever, op grond van artikel 291 lid 2 VWEU, de Commissie belast met de nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd. De Uniewetgever heeft volgens het Hof een beoordelingsbevoegdheid wanneer hij beslist om de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid dan wel een uitvoeringsbevoegdheid te verlenen. De rechterlijke toetsing is dan ook beperkt tot de vraag, of de wetgever zonder kennelijke beoordelingsfouten redelijkerwijze tot de conclusie heeft kunnen komen dat het ofwel gaat om het vaststellen van regels die de nadere inhoud van een wetgevingshandeling bepalen, zonder dat niet-essentiële onderdelen ervan hoeven te worden gewijzigd of aangevuld, ofwel dat de bepalingen van de regeling eenvormige uitvoeringsvoorwaarden vereisen.
Het Hof kijkt in het voorliggende arrest onder meer naar de mate van detail van de Biocidenverordening en de daarin opgenomen voorwaarden en criteria van de vergoedingenregeling om te bepalen of de Uniewetgever redelijkerwijs tot de keuze van het verlenen van een uitvoeringsbevoegdheid had kunnen komen. De Commissie voerde aan dat op basis van verschillende leden van artikel 80 van de Biocidenverordening ruimte werd gelaten aan de Commissie om bij de toepassing van dit artikel nadere criteria op te stellen. Anders dan de Commissie stelt, pleiten deze bepalingen volgens het Hof geenszins voor het verlenen van een gedelegeerde bevoegdheid aan de Commissie. Het Hof concludeert op basis van verschillende bepalingen uit de Biocidenverordening dat de Uniewetgever redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat deze verordening een volledige juridische regeling invoert voor vergoedingen, vrijstelling van vergoedingen en betalingsvoorwaarden. Het Hof komt tot de conclusie dat de Uniewetgever redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat artikel 80, lid 1, van de Biocidenverordening de Commissie niet de bevoegdheid verleent om niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling aan te vullen, maar wel de bevoegdheid om de inhoud ervan nader te bepalen. Het Hof stelt bovendien dat, omdat het gaat om aan een Agentschap van de Unie verschuldigde vergoedingen, het redelijk is om de Commissie een uitvoeringsbevoegdheid te verlenen om de regeling volgens eenvormige voorwaarden in de Unie uit te voeren. Het Hof verwerpt het beroep van de Commissie.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten Dit is de eerste zaak waarin de afbakening tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen aan het Hof is voorgelegd. De uitspraak betekent dat de vergoedingen aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen op grond van de Biocidenverordening onveranderd kunnen worden vastgesteld door middel van een uitvoeringshandeling. De uitspraak heeft bovendien een bredere betekenis voor vraagstukken op het gebied van nadere uitwerking en uitvoering van wetgevingshandelingen van de Unie. Een belangrijk verschil tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen is de rol van de lidstaten bij de totstandkoming daarvan. Bij uitvoeringshandelingen controleren de lidstaten, middels een comité van vertegenwoordigers, de Commissie voorafgaand aan de vaststelling van de handeling. Bij gedelegeerde handelingen ligt het zwaartepunt bij de controle achteraf door het Europees Parlement en de Raad. Bij delegatie is er sprake van een beperkte invloed vooraf door de lidstaten. Nationale experts van lidstaten dienen door de Commissie geconsulteerd te worden in de conceptfase van de gedelegeerde handeling. Het Hof geeft in zijn arrest geen definitief antwoord op de vraag wanneer de Uniewetgever moet kiezen voor een gedelegeerde of uitvoeringshandeling. Het Hof heeft slechts de contouren van het onderscheid tussen de begrippen delegatie en uitvoering geschetst. Het standpunt van de Commissie dat er een normenhiërarchie zou bestaan tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen, in de zin dat gedelegeerde handelingen hoger in rang zouden staan dan uitvoeringshandelingen, wordt niet door het Hof gevolgd. Het Hof lijkt verder, door te wijzen op de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever en de beperkte rechterlijke toetsing, aan te geven dat het bij de keuze tussen een gedelegeerde handeling en een uitvoeringshandeling niet gaat om elkaar uitsluitende begrippen. In tegenstelling tot de Commissie kijkt het Hof, bij zijn beoordeling of er sprake is van een gedelegeerde of uitvoeringsbevoegdheid, niet alleen naar het doel en de aard van de aan de Commissie verleende bevoegdheid. Het Hof laat blijkens dit arrest de redelijkheid van de keuze van de Uniewetgever voor uitvoeringshandelingen óók afhangen van de mate van detail van de wetgevingshandeling en van de voorwaarden en criteria die zijn verbonden aan het verlenen van de desbetreffende bevoegdheid. Deze benadering van het Hof ondersteunt het Nederlandse standpunt dat er sprake is van een zogenaamd ‘grijs gebied’ tussen artikelen 290 en 291 VWEU. De Commissie zal naar aanleiding van dit arrest waarschijnlijk haar opvattingen (zoals ook neergelegd in mededeling COM(2009)673) over de begrippen gedelegeerde handeling en uitvoeringshandeling moeten aanpassen.
Voorstel voor afdoening De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.
Lees hier het volledige dossier van het Hof van Justitie
